IMPLICANCIAS DE LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA EN EL PARAGUAY
 
MARÍA LIZ PALACIOS

"Los pueblos y los países del Tercer Mundo pertenecen a circunstancias y realidades particulares, por esta razón exigen enfoques y soluciones específicas, que tengan origen en su propia realidad"
(Yasser Arafat, 1998).

1. GOBERNABILIDAD EN DEMOCRACIA

Treinta años atrás, cuando aún se formulaban los lineamientos finales del siglo XX, la gobernabilidad democrática era un término emergente en la política gubernamental de países desarrollados. Desde su aparición, sin embargo, ha marcado los pasos del desarrollo democrático, describiendo la capacidad y el desempeño de los gobiernos en todo el mundo.

El origen de la utilización reciente del término gobernabilidad, según Daniel Filmus (1996), está íntimamente vinculado a su inclusión como problema a abordar por la Comisión Trilateral durante la década de los años 70. "Esta inclusión es el resultado de la constatación de un incremento en la insatisfacción y desconfianza que provoca el funcionamiento de las instituciones democráticas en los países desarrollados".

Y es que, inicialmente, la gobernabilidad era entendida como termómetro de inestabilidad social al interior de los gobiernos democráticos. Hacia 1975,

"la tesis más importante era que en Europa Occidental, en Japón y en Estados Unidos, los problemas de gobernabilidad procedían de la brecha creciente entre, por un lado, unas demandas sociales fragmentadas y en expansión y, por otro, unos gobiernos cada vez más faltos de recursos financieros, de autoridad y de los marcos institucionales y las capacidades exigidas por el nuevo tipo de acción colectiva"(Prats, 2001).

Actualmente […] "los problemas de gobernabilidad se visualizan principalmente como deficiencias del propio Estado y del sistema político. Por otra parte, la preocupación por el uso eficiente y transparente de la asistencia financiera internacional lleva a incorporar a la idea de gobernabilidad los conceptos de 'rendición de cuentas' o responsabilidad (accountability), predictibilidad, honestidad, etc." (Filmus, 1996).

La democracia fue proyectándose en diferentes culturas y contextos históricos, como orden social y como sistema, incorporando la voz del pueblo como factor fundamental que faculta a sus autoridades y se adhiere a proyectos de desarrollo. Con ella, se hizo imperativa la necesidad de hallar políticas públicas que promovieran la participación activa de los ciudadanos y posibilitaran al mismo tiempo la estabilidad de los gobiernos, ya que la ausencia de aquellas generaría situaciones inevitables de ingobernabilidad.

"La expansión democrática de la participación y el involucramiento político han creado una sobrecarga en el gobierno y una expansión desequilibrada de las actividades gubernamentales, exacerbando las tendencias inflacionarias en la economía" (Crozier et. al, 1975, p.161). (1)  "La democracia según este razonamiento, cuando se profundiza, alimenta ofertas y demandas, vuelve ingobernable a la sociedad. La pérdida de confianza entre los electores y sus partidos, entre la ciudadanía y las políticas estatales […] produce estados de ingobernabilidad. Y como este tipo de sociedades no limita la participación popular, el resultado es una desconfianza hacia la democracia misma […]" (Torres Rivas, 1993, p.92). (2)

Así se infiere que la gobernabilidad es una consecuencia de la efectividad del sistema democrático,

"[…] por lo tanto, no es solo el producto de la capacidad de un gobierno para ser obedecido por sus propios atributos (transparencia, eficacia, accountability), sino de la capacidad de todos los actores políticos estratégicos para moverse dentro de determinadas reglas de juego en una especie de concertación, sin amenazas constantes de ruptura que siembren la incertidumbre en el conjunto de la sociedad…"(Rojas Bolaños, 1995). (3)

Ese equilibrio sistémico se refleja en la gobernabilidad democrática, su origen es espontáneo en un marco de integración social y regulación política.

Para avanzar en el desarrollo de la conceptualización del término fue necesario distinguirlo de gobernanza y gobernación. El profesor Jan Kooiman definía la gobernabilidad como

"la cualidad conjunta de un sistema sociopolítico para gobernarse a sí mismo en el contexto de otros sistemas más amplios de los que forma parte. Esta cualidad depende del ajuste efectivo y legítimo entre las necesidades y las capacidades de gobernación. Este concepto de gobernabilidad no contempla las necesidades como algo perteneciente a la sociedad y las capacidades como algo perteneciente al gobierno. En las sociedades interdependientes contemporáneas las necesidades y capacidades deben verse también como interdependientes y por tanto a la vez como políticas y sociales, públicas y privadas, referentes al estado y a la sociedad. La capacidad de gobernar de un sistema está claramente conectada a sus procesos de "governance" y de gobernación."

Kooiman sostiene que "sin un ajuste efectivo y legítimo entre las necesidades y las capacidades no puede existir gobernabilidad. Pero este ajuste depende de las estructuras de "governance" y de los actores de gobernación ("governing actors"). Las necesidades y las capacidades se construyen socialmente y el resultado final depende de la estructura institucional o fábrica social y de los actores"(Prats, J., 1996). (4)

Así, gobernabilidad y democracia, lejos de ser términos disyuntivos, se han hecho conjuntivos en relación a la praxis. La democracia cimentada en la libertad y la justicia, promueve objetivos sociales que requieren la participación de la ciudadanía.

Es por ello que la ausencia de garantías en estas bases genera un efecto inverso en la construcción de la democracia, simplemente porque va en detrimento de los derechos individuales y colectivos. La instauración de un sistema de gobierno democrático, debe darse en un marco legítimo, sin el cual es imposible establecer los parámetros que determinan su desarrollo y evitar aquellos que no contribuyen a sostenerlo.

A partir de lo anterior, reafirmamos que la democracia no puede darse sin la participación ciudadana, siendo este un valor clave. Rafael del Aguila Tejerina, lo reconoce y, en un artículo titulado "La participación política como generadora de educación cívica y gobernabilidad" (1996), afirma que allí donde hayan de tomarse decisiones que afecten a la colectividad, la participación ciudadana se convierte en el mejor método (o el más legítimo para hacerlo). "Y no es únicamente que la participación garantice el autogobierno colectivo y, por ende, aumente la gobernabilidad. Además, produce efectos políticos beneficiosos ligados a la idea de autodesarrollo de los individuos".

¿Puede establecerse una vinculación interactiva entre democracia, gobernabilidad y desarrollo? Por una parte, la gobernabilidad es considerada una consecuencia en tanto las funciones gubernamentales son impulsadas por los diversos actores de la sociedad como resultado de objetivos de concertación. No obstante, es posible diseñar su dimensión causal, si consideramos que sin ella no es posible establecer una sistematización de las acciones que lleven a la ejecución cabal de las políticas públicas y fortalezcan la institucionalidad de los entes estatales. La gobernabilidad democrática será definida entonces como la capacidad de procesar y aplicar institucionalmente decisiones políticas sin violentar el marco del derecho y en un contexto de legitimidad democrática. Al mismo tiempo la gobernabilidad es un continuo. En otras palabras: existen distintos grados de gobernabilidad (Altman y Castiglioni, 2002). Un grado menor de gobernabilidad se relaciona a mayor inestabilidad y menores posibilidades de desarrollo. No se puede hablar de una ecuación compensadora, sino de una igualdad que se define por el equilibrio de cada una de sus partes y de sus variables en relación a las otras como conjunto.

La inestabilidad socioeconómica o política implica disenso y estancamiento, ya que no se puede avanzar en la ejecución, mucho menos en el diseño, de programas sociales; en consecuencia, se interrumpe la canalización de las demandas sociales y con ello la ingobernabilidad adopta distintas formas, ya sea como enfrentamientos colectivos, manifestaciones, huelgas y otras expresiones sociales que se traducen a la larga en graves crisis. Prats (2001) señala que

"…a partir de cierto momento todo es gobernabilidad: asegurar mayorías parlamentarias a los Presidentes, construir consensos y coaliciones, fortalecer el sistema electoral y de partidos políticos, asegurar la suficiencia financiera del Estado, reordenar sus relaciones con los poderes descentralizados, reformar la policía y el ejército, introducir la nueva gestión pública, fortalecer el poder judicial y el estado de derecho, garantizar los derechos humanos, prevenir y gestionar conflictos y desastres, proveer bienes públicos... La gobernabilidad deja incluso de tener una dimensión exclusivamente política y se pasa a hablar de gobernabilidad económica, social, medioambiental, educativa, urbana, etc."

De tal manera, la gobernabilidad ha adoptado distintas dimensiones y connotaciones en diversos y variados contextos. No obstante, esencialmente debe ser aislada para su análisis como constructo transversal de la democracia, que denota los límites de la capacidad de un gobierno y su desempeño, como parte de un proceso de construcción de la sociedad. Es importante para tal efecto, identificar las variables que tienen mayor o menor incidencia en su desarrollo, así como aquellos factores comunes o de influencia recíproca, entre gobernabilidad y democracia.

Ya no es posible pensar la gobernabilidad sin democracia, ni viceversa. Su evolución como término irá en consonancia con el ejercicio gubernamental, su desarrollo, con el afianzamiento de las democracias.

2. PERSPECTIVAS DE LA INSTAURACIÓN DEMOCRÁTICA EN PARAGUAY

Hasta el siglo XX no se ha implantado la idea de que la democracia es una forma "normal" de gobierno a la que todo país tiene derecho, sea en Europa, América, Asia o África. Con anterioridad, solían producirse largas discusiones sobre si este o aquél país estaba -o estaba todavía- "en condiciones de tener democracia" (por ejemplo, los británicos aludían constantemente a ello cuando negaban a India su independencia).Esta situación no cambió hasta época reciente, con el reconocimiento de que la pregunta, en sí, estaba mal planteada: no hay que juzgar si un país está o no en condiciones de tener democracia, puesto que es a través de ella como debe adquirir esas condiciones (Sen, s/f.).

En los años 90, América Latina, con sus países en vías de desarrollo y sus democracias incipientes, recibía como signos de cambio las tecnologías de la información y la comunicación (tic's), al tiempo que ingresaba vertiginosamente al plano de la globalización y la democracia.

Paraguay, precisamente en esos años, se hallaba ante la posibilidad de instaurar un sistema democrático de gobierno, iniciando los lineamientos que darían continuidad a un proceso árido y extenso de transición a la democracia.

En febrero de 1989, sin embargo, no era posible transigir con la idea de que la democracia se había instaurado de la noche a la mañana. Apenas surgía como intención el proceso de transición.

"En la emergencia actual debe concluirse que la democracia instalada en el país tras el derrocamiento del dictador, no supo aquilatar el grado de perturbación en que quedó sumida la sociedad paraguaya tras más de tres décadas de dictadura. La clase política o intelectual del país también ignoró un hecho que confirma la simple revisión de la historia: que la inercia de los regímenes despóticos le sobrevive largo tiempo, con la mayoría de sus vicios y casi ninguna de sus escasas virtudes"(Rubiani, 2003, cap. VII.)

Pero debe tenerse presente que desde el surgimiento de nuestro país como república, y a lo largo de su historia política, varias anclas gubernamentales dejaron sus huellas en el ser nacional. El pensamiento colonial y la dictadura; el primero aniquilado por las revoluciones, y la segunda, si bien ha sido agotada como forma de gobierno, sigue impregnando hasta hoy la memoria colectiva.

Transcurridos más de catorce años del derrocamiento de la dictadura militar y aún cuando se han dado cambios significativos en diversos aspectos que hacen al desarrollo de una sociedad democrática, la inconsistencia y el debilitamiento de las instituciones representativas del Estado, entre otras deficiencias, han puesto al país en la mira de las objeciones internacionales.

Nuestros gobernantes, con autoridad legítima o sin ella, han buscado con la urgencia que requieren las apariencias imperativas de la globalización, modelos de Estado compatibles con los tiempos democráticos que vivía América Latina. Han adoptado formas de gobierno de otros países, políticas públicas e incluso, recetas económicas que se ajustan a las demandas sociales. Sin embargo, la inapropiada interpretación de aquellas, así como la ausencia de voluntad política para llevarlas a su consecución, generaron un desfase significativo para el país en el orden histórico regional; en materia económica, social y política, dejándolo ubicado en hitos insospechados de ingobernabilidad y corrupción. (5) Y es que, no se pueden clonar las propiedades históricas y los procesos cognitivos de un país y simplemente adaptarlos a otro. Cada país vive una historia que lo determina en cierto sentido, cada nación guarda en sí una memoria que debe impulsar o retraer a su gente y, cada gobierno tiene una tarea que, si bien no deja de ser contingente, no debe ser precaria. Paraguay ha vivido hasta hoy, tiempos en los que se han conjugado grandes desafíos con la perspicacia de pequeños hombres.

La retrospectiva muestra que en su mayoría nuestros gobernantes ignoraron el alcance y la gravedad de las problemáticas, negando la realidad acuciante del país. En un primer momento las reformas estructurales de sus instituciones eran importantes para caminar hacia el desarrollo; actualmente tales reformas son urgentes y determinantes para reconstruir el Estado. La política y la economía se tornaron cada vez más asincrónicas, los problemas económicos eran tratados con ligereza política, y lo político con profusas falacias económicas. En este contexto, se recibían y ponían en práctica las primeras nociones de gobernabilidad democrática.

El gran retraso que ha soportado el país durante décadas se traduce hoy en una cifra que engloba a casi dos millones de habitantes en situación de pobreza (PNUD, 2003). Esta realidad tiene un significado alarmante, ya que se trata de alrededor de un tercio de la población. "Uno de los resultados más graves de la actual situación económica es el aumento en la incidencia de la pobreza, es decir, en el porcentaje de población que no alcanza niveles de consumo suficientes para satisfacer sus necesidades básicas" (PNUD, 2003). (6)

Pretender cambios sustanciales como una reforma del Estado real, el fortalecimiento de las instituciones, la recuperación del Estado de Derecho o la consolidación de un sistema democrático de gobierno, no es factible sin objetivos puntuales enfocados hacia el largo plazo. Cuando se trata de un proceso, se habla de obtener efectos sistemáticos y graduales, que eviten los impactos negativos de estrategias de injerencia galopante, propias de las decisiones parlamentarias contemporáneas y particularmente de los actores políticos del país.

De manera realista, debemos afirmar que las políticas públicas no podrán ser llevadas a cabo por un gobierno en solitario. Es en este escenario donde la gobernabilidad democrática será necesaria para impulsar de manera conjunta la reactivación económica, social y política del país. Tal vez una decidida intención transformadora proveniente del núcleo gubernamental actual propulse acciones ulteriores, pero el cambio vendrá tras décadas de buenos gobiernos que rediseñen las bases del denostado "sector público" y establezcan, fundamentalmente, un compromiso viable con los demás actores sociales. Estos a su vez, no solo deberán fungir de contralores del gobierno, sino adoptar una postura de cooperación, propulsando o facilitando la ejecución de aquellos programas y proyectos globales que el Estado no pueda cumplir cabalmente. Es prematuro abocarnos, con visión cortoplacista, a la tarea de identificar el verdadero sustrato del cambio.

3. DESCENTRALIZACIÓN Y GOBERNABILIDAD

Los retos que implica la ampliación de las capacidades en el Paraguay son muchos y variados. Así lo indica el último informe del PNUD refiriendo que al país le queda un largo camino por recorrer para el logro de la ampliación de las capacidades de su población.

Entre los principales desafíos planteados se encuentran: el crecimiento económico, el cumplimiento de las metas del milenio, (7) la reducción de las desigualdades económicas y sociales, la centralidad de las personas pobres en las políticas, el manejo sustentable de los recursos, el desafío de la gobernabilidad democrática para el Desarrollo Humano, la superación de la crisis de legitimidad y de representatividad de los partidos políticos, la necesidad de crear y consolidar el capital social y el proceso de descentralización (PNUD, 2003). Estos desafíos exigen recrear la conciencia colectiva de los paraguayos para canalizar el esfuerzo cotidiano hacia tales objetivos, sin olvidar que ellos también requieren el ejercicio de una renovada responsabilidad social, generada a partir del involucramiento de los afectados.

En 1990, el Informe del PNUD señalaba que los promedios de progreso en cuanto al desarrollo humano ocultaban grandes disparidades dentro de los países en desarrollo, entre las zonas urbanas y rurales, entre varones y mujeres y entre ricos y pobres. Se afirmaba además, que era posible lograr niveles bastante respetables de desarrollo humano incluso con niveles de ingreso bastante modestos y se descartaba la existencia de un vínculo automático entre el crecimiento económico y el progreso humano.

Para promover y generar el progreso humano en nuestro país, es impostergable una revisión de las estructuras que posibilitan el desarrollo humano de los habitantes, primordialmente, ya que la ejecución de políticas públicas tendientes a lograr un incremento en los niveles de ingreso, considerando las mismas condiciones sociales y políticas, no garantiza ni el crecimiento económico ni el progreso humano. Estos se convertirán en un resultado posterior que surgirá sobre las bases reestructuradas del Estado.

Las reformas implican, en primer término, una redefinición de las políticas del gobierno centralizado, con miras a brindar una mayor autonomía política y económica a las gobernaciones departamentales, distritos o municipios, otorgándoles además una nueva dimensión social. Estos deben ser considerados como potenciales focos de desarrollo, en los que las personas, vistas como átomos de decisión en el plano global, limitadas en sus capacidades humanas, al ser congregadas como ciudadanas y, siendo organizadas como un conjunto, pueden generar impactos sociales de gran magnitud a partir de sus pequeñas realidades.

Con estas acciones se dará inicio no sólo a la descentralización de los recursos administrativos, sino a la descentralización de la educación, la salud, la convivencia social, el pensamiento urbano, el acceso a las tecnologías de la información y la comunicación y, tácitamente, a la verdadera descentralización del poder, entendida ésta como el abandono de una manera jerárquica y centralizada de hacer gobierno, que no facilita la construcción de la gobernabilidad democrática. Al fomentar la igualdad de oportunidades, se propulsan posibilidades de desarrollo humano, fundamentalmente porque se logra una mayor adhesión ciudadana, con la participación democrática de las unidades de poder.

Birdsall y Londoño (1997) afirman que con la asignación más transparente del financiamiento público hacia las poblaciones más necesitadas, la mayor competencia en la provisión por parte de entes más autónomos, y mayor poder a la demanda, se ha logrado, en diversos países, ampliar las coberturas, disminuir los costos y mejorar las equidades en forma sorprendente. Para capturar los beneficios del crecimiento y la eficiencia, las políticas de capital humano en sociedades tan desiguales como las latinoamericanas deben enfatizar la equidad.

La descentralización constituye un paso importante hacia el desarrollo del país, ya que permitirá no solo reducir las desigualdades económicas y sociales, sino para que las soluciones a las problemáticas regionales o departamentales surjan del pensamiento local e impulsen la autogestión, evitando la aplicación de programas que reflejen el desconocimiento de sus realidades.

Si bien en 1992, la Convención Nacional Constituyente consagra constitucionalmente el Estado como República unitaria y descentralizada que, a su vez, permite la creación de gobiernos departamentales y reconoce las funciones de departamentos y municipios e, incluso, establece los recursos de dichos niveles de administración, (8) la descentralización no ha sido impulsada como objetivo de desarrollo sino como expresión política.

La descentralización como objetivo será posible si el gobierno central permite la transferencia de responsabilidades, competencias y capacidades a unidades de gobierno de menor dimensión territorial, desde unidades superiores. Los beneficios de la descentralización implican primordialmente una mayor responsabilidad política, en lo referente a rendición de cuentas (calidad de la información), ajuste a las preferencias locales, complementariedad e incentivos (Jordana, 2000). Estos beneficios promueven la gestión local, con miras a generar cambios estructurales. No obstante, la reasignación de las funciones entre los diferentes niveles de gobierno conlleva ciertos riesgos como una reducción de la cantidad y calidad de los servicios o un consecuente aumento de las disparidades locales y regionales, éstos deberán ser asumidos para originar nuevos escenarios.

No se trata de dividir y fragmentar los recursos (humanos, económicos o de otra índole) sino aglutinarlos y reorganizarlos con funcionalidad y razones de optimización. El desarrollo surgirá entonces de la conciencia de hombres y mujeres comprometidos con su entorno, movidos por una conciencia que promoverá el cambio. Se debe confiar en las unidades de decisión, en los cuantos de energía organizados; aquellas comunidades más lejanas, los municipios un tanto apartados o excluidos, que pueden ser insertados en el proceso, marcando la diferencia de una participación activa en la construcción de la gobernabilidad democrática.

4. DESARROLLO HUMANO VERSUS POBREZA

El Desarrollo Humano comprende la ampliación de las capacidadesde la gente, de toda la gente. El objetivo del desarrollo no es entonces producir más bienes y servicios, sino aumentar las capacidadesde las personas para vivir en plenitud, en forma productiva y satisfactoria (Sen, 1990). (9)

Dos posiciones exploran actualmente las posibilidades potenciales o sinérgicas de la relación Estado-sociedad, o de la participación activa del Estado y de las comunidades movilizadas a favor del desarrollo: a) las teorías del capital social que enfatizan el grado en que las normas, la confianza y las redes interpersonales en que éstas se basan constituyen recursos económicos, y b) las teorías reformistas que subrayan el papel que en el desarrollo capitalista cumplen las instituciones públicas y el poder que destila la forma de integración jerárquica de las empresas (Contreras Suárez, s/f). Es conveniente considerar éstas como partes del mismo proceso.

Fundamentalmente, la primera de ellas propicia el desarrollo potencial de las personas, representa posibilidades para desplegar sus capacidades y propiciar el crecimiento económico, ya que la eficiencia de las actividades económicas puede elevarse a través de la organización formal o informal de los agentes económicos. La segunda, valora la institución pública. Joseph Stiglitz, representante de la posición reformista, distingue dos tipos de estructuras sociales, cuya colaboración da los resultados deseados en la rapidez del crecimiento económico, el gobierno y el sector privado que logran interactuar de manera que no se sustituyen uno al otro. Estos deberán comprometerse a través de entidades inmersas en redes sociales que proporcionen canales institucionales para la gestión de políticas y metas.

En Paraguay, el desarrollo potencial de las personas, y en particular de los más pobres, ha sido bloqueado por su limitado poder de representación y de organización, por lo que se han visto excluidos, como involucrados, de la toma de decisiones. Por otra parte, la ciudadanía ha tenido una actitud pasiva frente a los hechos que se suceden en el país, debido a la falta de credibilidad en el sistema. Paralelamente, se ha dado el deterioro de las instituciones públicas con escasa capacidad de gerenciamiento.

Según el último Informe Nacional sobre Desarrollo Humano (PNUD, 2003), la capacidad para alcanzar un nivel de vida digno, es decir, para contar con el ingreso y los bienes y servicios necesarios para incorporarse plenamente a la sociedad, se deteriora paulatinamente. El incremento del producto, que había sido importante en quinquenios anteriores, inicia en los dos últimos una larga etapa recesiva que, junto con las altas tasas de fecundidad, dan como resultado final una disminución del PIB per cápita.

En este contexto, la sociedad civil y los demás actores sociales deben ampliar la base de sus trabajos en común, deben propender a afianzarse como fuerza movilizadora y construir aquellas redes interpersonales, no como grupo que se reduce a unos pocos intelectuales y líderes gremiales o comunitarios, sino como conjunto de personas que deben participar de alguna manera en las decisiones que las afectan. Para ello, se debe establecer un contacto más cercano con las realidades del entorno. Se debe pensar la realidad desde la carencia.

La reducción de la pobreza es sin lugar a dudas una de las prioridades para el país, un objetivo social del que todos los actores estratégicos deben tomar conciencia y asumir con responsabilidad.

"Además de conocer cuántos son los pobres y dónde están interesa conocer quiénes son, a partir de un perfil de las carencias, de modo a facilitar el diseño de políticas que ataquen carencias específicas de diferentes grupos de pobres, no solamente de áreas rurales y urbanas y de indigentes afectados por pobreza general, sino también carencias relativas a atención a la salud, de ingresos de calidad y espacio de la vivienda, carencias sanitarias, NBI, rezago educativo, carencia de bienes durables, etc."(Fogel, 2002)

No obstante, un mayor compromiso social, deberá surgir de las bases educativas de la población, ya que "…el aporte de la educación a la gobernabilidad democrática no se puede restringir de ninguna manera a su papel en la reproducción social. Por el contrario, el afianzamiento de la democracia exige poner el énfasis en el rol de la educación para fortalecer la capacidad de los actores de la sociedad civil en su articulación con el Estado" (Filmus, 1996.)

La creación de pensamiento y la transmisión de conocimientos es el principal camino a seguir para concienciar a la población, logrando la inserción de la comunidad en la estructura dinámica de la producción y el desarrollo, como puntos de partida para lograr el crecimiento económico y la reducción de los niveles de pobreza.

En este sentido, el rol de la educación es fundamental, para comprender la conducta de la población, así como sus actitudes e intereses para intervenir en el desarrollo de su entorno. El principal aporte de los sistemas educativos a la gobernabilidad democrática está vinculado a su capacidad de brindar, sin exclusiones, las competencias necesarias para el ejercicio de una ciudadanía integral, lo que implica dotar a los futuros ciudadanos de las condiciones requeridas para pugnar por una participación plena tanto en el mundo de la política como en el del trabajo y los derechos sociales (Filmus, 1996).

El Desarrollo Humano y por ende la gobernabilidad democrática de una nación, se sostienen con los pilares de la educación, es por ello importante ampliar el análisis y los estudios en esa área. Sin embargo, aquí nos limitaremos a reafirmar que sin ella será imposible avanzar en cambios radicales, que propicien sobre todo una mayor concienciación y participación de la sociedad civil, que garantice la legitimidad de los gobiernos y brinde su apoyo decidido democráticamente para que sus instituciones recuperen la confianza y puedan llevar adelante políticas públicas acordes a las necesidades de la población, que debe conocer sus deberes y derechos para obrar con libertad.

5. LA INSTITUCIONALIDAD: UN PRERREQUISITO PARA LA GOBERNABILIDAD.

Nuestras oportunidades y perspectivas dependen en gran medida de las instituciones que existen y de cómo funcionan. Las instituciones no sólo contribuyen a nuestras libertades, sino que deben ser evaluadas en función de su contribución a nuestras libertades. Así lo exige el contemplar el desarrollo humano como libertad. (Sen, A. 2000). (10)

La institucionalidad es un prerrequisito para el reconocimiento de un sistema de gobierno, en el que la seriedad y la autonomía de sus partes puedan ser garantizadas por la Constitución y las leyes. El Paraguay precisa tanto o más que otros estados latinoamericanos, la recuperación de sus instituciones. La evolución de éstas crea un ambiente hospitalario en el cual se desarrolla la cooperación humana, que a su vez facilita el acceso a mercados (D. North, 1990). (11)

Por institucionalización, según Mainwaring, entendemos el proceso por el cual "una práctica u organización se convierte en bien establecida y ampliamente conocida, sino universalmente aceptada. Los actores desarrollan expectativas, orientaciones y conductas basadas en la premisa que ésta práctica u organización existirá en un futuro de largo alcance. En política, institucionalización significa que los actores políticos tienen expectativas claras y estables sobre la conducta de otros actores". (Mainwaring 1999: 25-26) (12)

En el largo plazo la salud de la democracia depende -además de la efectividad- de la representatividad y la legitimidad de las instituciones democráticas. Esta legitimidad es un factor insustituible como generador de confianza y apoyo desde el inicio de las gestiones de un gobierno, sin ella la gobernabilidad democrática pierde consistencia. "La democracia pierde legitimidad cuando la población percibe que la clase política antepone sus intereses particulares al bien público o evalúa como ineficaces las políticas públicas para resolver los problemas que la afectan" (De Puelles y Urzúa, 1996)

Prats señala que si en el informe de 1975 la variable independiente era los cambios socioeconómicos que planteaban problemas de gobernabilidad democrática (variable dependiente, ahora en el informe del 2000) la variable independiente y el problema que se tematiza hoy es la caída de la confianza general en las instituciones y los liderazgos políticos. No obstante, afirma, que si bien "…el compromiso con los valores democráticos es más firme que nunca, se observa empíricamente que la confianza en las instituciones y en los liderazgos democráticos ha disminuido en estos 25 años" (Prats, 2002). También en 1975, el referido informe revelaba que las virtudes democráticas del individualismo y la igualdad habían conducido a una deslegitimación general de la autoridad y a una pérdida de confianza en el liderazgo.

Sin embargo, no se puede atribuir tales virtudes a la apertura democrática, sino a la ausencia misma de líderes políticos y a la inconsistencia de las instituciones públicas como conducentes a ese estado de deslegitimación y pérdida de confianza.

EL ROL DETERMINANTE DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS

Altman y Castiglioni (2002) sostienen que el grado de (in) gobernabilidad, en regímenes presidencialistas como los latinoamericanos, esté probablemente asociado con el ciclo electoral. Previo a las elecciones los partidos políticos intentan conseguir el más amplio caudal de votos posible. Para ello compiten por apoyo electoral en un contexto en el cual la cooperación interpartidaria se ve muy limitada, lo que hace que aumente la ingobernabilidad, enfatizan.

Tal es así, que los partidos políticos cumplen una función institucional que, en ocasiones, desborda los límites legales y jurídicos para adquirir cierta supremacía que les permita ganarse mayores cuotas de decisión, principalmente en los tres poderes del Estado.

Considerando que el papel de los partidos es esencial para reclutar y seleccionar a los aspirantes a los cargos políticos, organizar el proceso electoral, estructurar el apoyo político de la opinión pública en torno a determinados programas políticos, intereses socioeconómicos y valores, incluir los intereses y las preferencias de la ciudadanía en el proceso de formulación de políticas, formar el gobierno y establecer acuerdos políticos en el ámbito legislativo (Payne, 2002), su papel como intermediarios entre la ciudadanía y el Estado debe construirse sobre la confianza y la legitimidad.

En ese sentido, el concepto de gobernabilidad asume el conflicto entre actores como una dimensión fundamental sin la que no sería posible interpretar la dinámica de las reglas, procedimientos o fórmulas llamadas a asegurar la gobernabilidad en un momento y un sistema sociopolítico dados. (Prats, 2002).

Por el contrario, una vez que un partido político dado gana las elecciones presidenciales en un sistema multipartidista, el ejecutivo usualmente necesita buscar apoyos para tener las mayorías parlamentarias necesarias para cumplir sus promesas pre-electorales. Es en este momento (si es que tales apoyos se materializan) cuando la gobernabilidad es viable (Altman y Castiglioni, 2002). Esto es así si se proceden con las acciones pertinentes de negociación y concertación, entre las partes y, se utilizan primordialmente los canales legales.

Es por ello que la institucionalización del sistema de partidos tiende a fomentar mayor estabilidad política y eficacia gubernamental, pues los actores sociales terminan por aceptar que la vía electoral y los canales legislativos constituyen la manera más propicia de incidir en la formulación de políticas. La articulación de las demandas del público y las organizaciones de la sociedad civil a través de instituciones legítimas y consolidadas disminuye el riesgo de que los conflictos políticos se intensifiquen y se vuelvan incontenibles (Payne, 2002, cap. 6). Cuanto más fragmentado se encuentre el sistema de partidos, mayor será la necesidad de establecer alianzas y más difícil será mantenerlas.

En períodos gubernamentales anteriores de nuestro país, el nivel de fragmentación política se ha visto exacerbado por cuestiones diversas como la ausencia de líderes naturales y elecciones viciadas que se tradujeron en inestabilidad y debilidad institucional. En Paraguay, la etapa de mayor fragmentación se ha dado, al interior de los partidos, antes de las elecciones presidenciales. Posteriormente, las alianzas han surgido con la facilidad de las cuotas partes y del consenso inmediato en el núcleo de los partidos.

¿Por qué es tan importante la institucionalización de los partidos políticos? Como señala Arriagada (2001), (13) una sociedad civil fortalecida en el contexto de un sistema de partidos debilitado puede convertirse en una fuente de inestabilidad política. El rol que les corresponde como representantes de la ciudadanía es determinante para la construcción de la gobernabilidad democrática. Lo anterior, nos remite a la necesidad de replantear los perfiles de los representantes políticos al momento de su elección, estableciendo no solo requisitos técnicos o académicos, sino de honestidad y compromiso social fehaciente.

Al menos tres características distintas de los sistemas de partidos definen su impacto en la gobernabilidad democrática: 1) el nivel de institucionalización; 2) el grado de fragmentación; y 3) el grado de polarización. De acuerdo con Mainwaring y Scully (1995), el sistema de partidos está institucionalizado cuando las pautas de competencia interpartidaria son relativamente estables; los partidos cuentan con bases de apoyo social sólidas y profundas; tanto los partidos como las elecciones son percibidos como legítimos y como instrumentos únicos para determinar quién gobierna; y las organizaciones partidarias se caracterizan por contar con reglas y estructuras razonablemente estables. (14)

La percepción de la situación de los partidos explica, en definitiva, la actitud generada en la población. En la mayoría de las sociedades democráticas latinoamericanas se ha notado una disminución de la participación. "…Pero en conjunto se registra una desvinculación creciente de la ciudadanía respecto de la vida política".

Tratando de explicar este fenómeno se establecen tres variables dependientes: la información disponible por los ciudadanos; los criterios de evaluación de los ciudadanos, y el desempeño de las instituciones democráticas, sin embargo, […] las causas de pérdida de confianza en ellas no se halla en factores socioeconómicos sino en la propia política. (15)

El nivel de concertación entre los diferentes partidos se convierte, finalmente, en el reflejo más aproximado del desempeño institucional generado sobre bases de legitimidad y respeto. Sobre ellos recae la responsabilidad de impulsar la gestión de los tres poderes del Estado, los que fortalecidos en su autonomía, deben recuperar la autoridad que los faculta y ganarse la confianza del pueblo. Su desempeño, no debe verse soslayado por intereses económicos y políticos, ya que estos se traducen en factores desestabilizantes de la gobernabilidad democrática.

6. ÍNDICE DE GOBERNABILIDAD

La gobernabilidad democrática reúne factores mensurables, las variables cuantitativas que lo determinan adquieren la forma de indicadores que a su vez pueden ser reflejados en un índice de gobernabilidad democrática, el que podrá incluir aquellas dimensiones y connotaciones, verificables y sistematizadas, que hacen al constructo.

Es por ello que la formulación cuantitativa de la gobernabilidad democrática, con rigor analítico, permitirá conocer la situación de las sociedades y, fundamentalmente, identificar los atributos positivos y negativos que determinan su capacidad para la construcción de la democracia, al tiempo de contribuir a la consolidación del término. Para ello es necesario determinar los requisitos para su construcción, así como los factores que van en detrimento.

A) REQUISITOS DE LA GOBERNABILIDAD

De Puelles y Urzúa (1996) establecieron como requisitos de la gobernabilidad, en primer lugar, el consenso básico de que, con sus limitaciones, es una forma de gobierno mejor que sus alternativas. Para que ese consenso perdure es necesario, en primer lugar, que los órganos decisorios (los poderes del Estado) y los actores políticos (partidos políticos) que participan directamente en el proceso de decisiones y formulación de políticas sean vistos por la ciudadanía como sus legítimos representantes. En segundo lugar, establecieron, la existencia de canales institucionales que permitan satisfacer las demandas de participación social, ya que su ausencia contribuye a quitarles legitimidad. En tercer lugar, la gobernabilidad de la democracia depende en gran parte de la eficacia de las políticas públicas y la conducción política. La democracia se debilita y pierde gobernabilidad cuando la ciudadanía llega a la convicción de que ni el interés general ni sus intereses, aspiraciones y valores estarán protegidos sin cambios radicales en el sistema político y el régimen de gobierno.

Por último, la gobernabilidad democrática supone y se legitima en la aceptación y concreción práctica de valores morales que le sirven de sustento, tales como la tolerancia, la no-violencia expresada en la resolución pacífica de los conflictos, la libertad de pensamiento, la igualdad y la solidaridad, integrados en una cultura cívica democrática.

B) TIPOS DE CRISIS

Considerando la gobernabilidad democrática como producto de un efecto sistémico de gobierno, ésta debe perdurar en el tiempo, en tanto no se generen las llamadas crisis. Sobre una base regional, Altman y Castiglioni (2002) distinguen tres tipos de crisis: 1) crisis de gobierno, 2) crisis de gobernabilidad y, 3) crisis de régimen. Es justamente la existencia de éstas, por antítesis, la que permite reconocer la instauración de la gobernabilidad democrática, además de facilitar la identificación de los elementos que la constituyen.

1. Una crisis de gobierno es aquella situación de inestabilidad que puede manifestarse a través del reemplazo por la fuerza de actores de gobierno (censura ministerial, impeachment), de bloqueos interministeriales, del abandono del gobierno por parte de actores partidarios (renuncia de ministros, vice-presidentes, etc), o de políticas incoherentes. Por ejemplo Pérez-Liñán sugiere que los impeachments (juicios políticos) han remplazado los tradicionales golpes de estado como forma de deponer presidentes en América Latina en la última década. Los impeachments (o sus intentos) son muy buenos indicadores de la inestabilidad política de la región y aunque no necesariamente constituyan una crisis de gobernabilidad democrática, son indiscutiblemente una crisis de gobierno. Altman y Castiglioni son claros al afirmar que durante un impeachment se aplican las reglas democráticas para disolver al gobierno, y por ello la gobernabilidad no está garantizada.

2. Una crisis de gobernabilidad democrática se da cuando el gobierno es incapaz de procesar y aplicar institucionalmente decisiones políticas sin violentar el marco del derecho, en un contexto de legitimidad democrática. En las palabras de Prats, "la crisis de gobernabilidad democrática presenta siempre un elemento común: la incapacidad de las instituciones democráticas nacionales -y de la comunidad internacional coadyuvante-para asumir y procesar democráticamente el conflicto" (Prats, 2001).

Bajo condiciones de parálisis institucional, un presidente (como en general ha ocurrido) puede caer en la tentación de activar todo el poder que la máxima oficina ejecutiva le concede. Si bien los poderes presidenciales están legalmente articulados, su abuso está al borde de la legalidad y existe una potencial crisis de gobernabilidad cuando el presidente actúa unilateralmente para forzar un nuevo contexto político-institucional (Feldman, comunicación personal). Esta situación nos acerca a la definición de Coppedge, quien considera que "la gobernabilidad es el grado en que las relaciones entre los actores poderosos obedecen a unas fórmulas estables y aceptadas" (Coppedge, 1996: 28). (16)

Una de las características frecuentes de las crisis de gobernabilidad democrática está dada por la carencia de mayorías operativas en el legislativo por parte del ejecutivo. Sin embargo, la carencia de mayorías legislativas tampoco es condición suficiente para una crisis de gobernabilidad. Existe un sinnúmero de casos donde presidentes legislativamente minoritarios han logrado armar coaliciones políticas estables y donde la negociación, por más lenta y compleja que sea, evita las posibles crisis de gobernabilidad y eventuales tentaciones antidemocráticas.

3. Por último, una crisis de régimen es la máxima expresión del derrumbe del andamiaje democrático de un país (ejemplo: Fujimori 1992). En este tipo de crisis alguno de los poderes de gobierno niega el poder de veto o desconoce la legitimidad de actores institucionales elegidos de acuerdo a procedimientos establecidos (disolución del congreso, disolución de la Suprema Corte de Justicia, etc.) Si bien estos tres de tipos de crisis son analíticamente discernibles, en la realidad se pueden presentar confusiones de identificación del tipo de crisis".

Se podría establecer una ponderación para cada una de ellas, este componente sería cuantificable por la existencia de las tres situaciones precedentes, contemplando un periodo anual o el periodo gubernamental en su totalidad. La frecuencia de crisis de gobernabilidad generadas durante un periodo nos brindará las nociones mensurables de inestabilidad democrática y un claro panorama de las dificultades intragubernamentales.

C) PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LAS ELECCIONES

Otro de los principales indicadores sería el porcentaje de participación electoral en los últimos comicios presidenciales. De esa misma cifra puede establecerse una comparación con la participación de la población total. Así, se tendría, en primer término, el porcentaje de participación como parte del caudal electoral y luego con relación a la población total. Si tal cifra fuera del 10 %, se hablaría indefectiblemente de una actitud pasiva de la población para ejercer sus derechos y obligaciones, además de indicar cierto rechazo a la situación imperante, implicaría la existencia de dificultades para lograr la gobernabilidad democrática.

Otros factores que podrían ser considerados en un índice son: el grado de autonomía de los poderes del Estado, la repartición partidaria en cuanto a cuotas de poder y de responsabilidad, los tipos o grados de legitimidad, el nivel de autoridad de los gobernantes, el respeto a la institucionalidad. Existen innumerables factores que deben ser identificados con precisión y tras un proceso de análisis podrían ser considerados según su grado de incidencia e importancia en el conjunto total de las variables. Asimismo, podría evaluarse hasta qué punto el término, desglosado en ambos conceptos, contiene factores correlacionados o dimensiones de correlación que puedan servir para realizar proyecciones sociales o políticas.

La construcción de la gobernabilidad en Paraguay, halla sus bases sobre cimientos institucionales débiles, sin embargo, son las personas como unidades potenciales las que deben adherirse al cambio y fortalecer la democracia. El desarrollo humano es el mayor desafío para el gobierno actual, la gobernabilidad democrática es el sustento que lo impulsa para proseguir la tarea.
 

NOTAS

1.Citado por Prats (2001).

2.Citado por Filmus (1996).

3.Ibid.

4.Citado por Prats (2001).

5.El índice de percepción de corrupción de Transparencia Internacional ha confirmado al Paraguay como el cuarto país más corrupto. Octubre, 2003.

6.En términos absolutos, se estiman actualmente unos 1.900.000 pobres en el país, de los cuales casi 900.000 son pobres extremos, es decir sus ingresos son inferiores al costo de una Canasta Básica de Consumo de alimentos, lo cual indica que no pueden satisfacer ni siquiera sus necesidades alimenticias. Esto constituye un obstáculo fundamental para el aumento de las capacidades humanas.

7.Entre las metas del milenio se encuentran:Erradicar la pobreza extrema y el hambre, lograr la enseñanza primaria universal, promover la igualdad entre los géneros y la autonomía de la mujer, reducir la mortalidad infantil, mejorar la salud materna, combatir el VIH-SIDA, el paludismo y otras enfermedades, garantizar la sostenibilidad y fomentar una asociación mundial para el desarrollo.

8.Capítulo de Descentralización y gobierno local, en PNUD-IIG (2002).

9.Citado en PNUD, 2003.

10.Citado por Prats (2001).

11.Citado por Enrique Contreras Suárez (s.f.).

12.Citado por Altman y Castiglioni (2002).

13.Citado en Payne (2002).

14.Ibid.

15.Ibid.

16.Citado por Prats (2001).
 

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REVISTA DE ESTUDIOS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS

CONSTRUYENDO LA GOBERNABILIDAD EN PARAGUAY

EDICIÓN 7 – MAYO 2004

Fuente: http://www.novapolis.pyglobal.com

(Registro: Agosto 2011)