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JORGE SEALL-SASIAIN


  INTERPRETACIÓN ASISTEMÁTICA SOBRE LA ACEFALÍA COEXISTENTE DE PRESIDENTE Y VICEPRESIDENTE (Por JORGE SEALL-SASIAIN)


INTERPRETACIÓN ASISTEMÁTICA SOBRE LA ACEFALÍA COEXISTENTE DE PRESIDENTE Y VICEPRESIDENTE (Por JORGE SEALL-SASIAIN)

INTERPRETACIÓN ASISTEMÁTICA SOBRE LA ACEFALÍA

COEXISTENTE DE PRESIDENTE Y VICEPRESIDENTE.

 (CRITICA AL FALLO SOBRE EL ART. 234 DE LA CONSTITUCIÓN)

 

Por Jorge SEALL-SASIAIN*

 

1.Introducción

Este trabajo analiza el Acuerdo y Sentencia N° 191 de 27 de abril de 1999 de la Corte Suprema de Justicia del Paraguay (en adelante la “Corte” o simplemente “CSJ”) sobre la acefalía doble, de la Vicepresidencia primero, y de la Presidencia, luego, acontecida en Paraguay en un lapso de cinco días de marzo de 1999: el martes 23 fue asesinado el Vicepresidente Luis M. Argaña y el domingo 28 de marzo el Presidente Raúl Cubas renunció a dicho cargo, ante su inminente juzgamiento –en juicio político-- por el Senado, el día siguiente.

Luis A. González Macchi, quien ejercía hasta ese momento la anual Presidencia del Senado, juró como Presidente de la República ante una improvisada reunión conjunta del Congreso que primero aceptó la renuncia del Presidente Cubas, esa misma noche del domingo 28 de marzo de 1999.  A partir de la conferencia de prensa siguiente  se instaló el debate sobre si había asumido la Presidencia de la República por el resto del período presidencial o si sólo era un Presidente provisional o interino.

En la primera sección abordaremos un aspecto formal o procesal del “caso” ante la Corte que, si bien no hace a la esencia de la cuestión, sentó también un curioso precedente tanto en materia de definición de lo que se considera una “causa” “proceso” o “litis” justiciable, como en la distinción entre “consulta” y “declaración de certeza constitucional”, acción y denominación que, con este fallo, se “inauguran” en la jurisprudencia constitucional paraguaya.

En las siguientes secciones, no abocamos al tema central o de fondo de este trabajo: la interpretación asistemática o inorgánica de un artículo --a todas luces-- defectuoso por asimétrico e incompleto. Nos referimos al Art. 234 “De la Acefalía” de la Constitución de la República del Paraguay de 1992 (en adelante la “Constitución” o “C.”) 

Somos conscientes de lo delicado –y a veces peligroso-- de la interpretación “mutativa” o “evolutiva”, con la que se podría asimilar la interpretación “sistemática” que proponemos, ya que se inscribiría más en una “construcción”o “integración” de normas que en una mera “interpretación”[1].

 

 

 “Causa” y “Parte Actora” Inexistentes en Expediente Administrativo

 

Con motivo de la doble acefalía no simultánea pero coexistente, mencionada ut supra, el Tribunal Superior de Justicia Electoral (TSJE), órgano encargado, inter alia, de convocar a elecciones según la Constitución[2], decidió “formar un expediente, a los efectos constitucionales y legales pertinentes”, en vista una posible antinomia de normas constitucionales (Arts. 230 y 234). El expediente fue caratulado: “Tribunal Superior de Justicia Electoral s/ elecciones generales para el Poder Ejecutivo”, quedando claro que fue el propio Tribunal Electoral el que excitó la instancia y luego corrió vista al Fiscal Electoral.

El dictamen del Fiscal compartió el criterio de una posible antinomia constitucional y recomendó ir en consulta a la Corte Suprema de Justicia, basado en el Art. 18 Inc. a) del Código Procesal Civil (CPC), que autoriza a remitirle el expediente “ejecutoriada la providencia de autos”, cuando “una ley, decreto u otra disposición normativa pueda ser contraria a reglas constitucionales”. Cabe puntualizar que tal no era el caso, sino más bien el de una posible colisión de normas constitucionales, razón por la cual el Fiscal Electoral también se apoyó en lo dispuesto en el último párrafo del Art. 542 del CPC: "Cuando se tratare de interpretación de cláusula constitucional, la Corte establecerá su alcance y sentido". Sin embargo, tanto el Fiscal como el fallo de la Corte, omiten mencionar que dicho párrafo se refiere al trámite de la “Excepción de Inconstitucionalidad”, que no era el caso, pues se trataba de una “acción” iniciada por el TSJE, en la que se planteó una “consulta”. Por tanto, el último párrafo del art. 542 fue invocado fuera de contexto. 

En el “expediente administrativo” en cuestión, ¿puede hablarse, técnicamente, de una “causa”, “litis”, “proceso” o “litigioso” en el que sea identificable la pretensión o acción  justiciable?  Lo más curioso de este “expediente” no es sólo la inexistencia de una “contraparte” –contra quien se ejerce la acción-- sino también que no es posible individualizar “parte accionante” alguna.  Desde el punto de vista jurídico-procesal, en el sub examine no existe partealguna conlegitimación activa. ¿Puede acaso ser “parte” el propio Tribunal Electoral que inició el procedimiento y ordenó la formación del expediente? ¿O el Fiscal Electoral al que se corrió vista y quien --lejos de ejercer una acción como representante de la sociedad-- se limitó a repetir la posible antinomia constitucional planteádale y recomendó que el Tribunal Electoral consulte a la Corte? 

 

Inventada “Acción Declarativa de Certeza Constitucional” para Viabilizar Consulta

 

En el ordenamiento jurídico paraguayo no existe el “control preventivo” de constitucionalidad ni la “función consultiva” de la Corte Suprema de Justicia ni de su Sala Constitucional, sobre una duda de interpretación abstracta de normas posiblemente antagónicas de la Constitución, extremo distinto de la consulta prevista en el Art. 18, Inc. a) del CPC sobre la constitucionalidad de unacto normativo infraconstitucional para su aplicación en un caso concreto en el que se decide la acción planteada.

Por dicha circunstancia, buena parte del fallo se dedica a justificar la competencia de la Corte; la calidad de “causa justiciable”; y que no se trata de una mera “consulta” abstracta. Este último argumento fue utilizado por la Corte al rechazar casos recientes, como precisaremos más adelante.

El preopinante, Ministro Elixeno Ayala, calificó el caso como “acción declarativa de certeza” citando a Osvaldo Gozaíni, Luis R. Madozzo y Germán Bidart Campos.  Distin-guió el caso de otros en que “los planteamientos eran abstractos o especulativos, referi-dos a consideraciones académicas o eventuales controversias” y que fueron rechazados por la Corte al afirmar --en forma categórica-- que la misma que “no constituía órgano de consulta”.  Posiblemente se refería al --entonces reciente-- impasse creado por el incumplimiento por el P.E. de la sentencia de diciembre de 1999 que declaraba inconstitucional un decreto de conmutación de pena impuesta a un ex-militar. El Presidente de la República había pretendido encubrir su desacato mediante un agraviante decreto por el que se “tomaba nota” del Acuerdo y Sentencia de la Corte y “se corría traslado al Auditor de Guerra”.  Ante dicha situación, el Fiscal General del Estado --que sí fue parte en la inconstitucionalidad— pidió a la Corte una aclaración sobre el órgano que debía dar cumplimiento del Acuerdo y Sentencia; como toda respuesta, la Corte sostuvo que “no constituía órgano de consulta”In passim, no creemos que aquel caso se tratara de una mera consulta “académica” o de una “eventual controversia”, sino de un caso real, concreto, de un flagrante incumplimiento por el P.E.. Tan es así que un mes más tarde (febrero de 1999), el entrante Presidente de la Corte emplazó al Presidente de la República a dar cumplimiento al Acuerdo y Sentencia de la Corte, poniendo en evidencia el evidente desacato del P.E. a una sentencia del máximo órgano jurisdiccional. 

Volviendo a nuestro caso, ¿por qué no se invocó disposición legal alguna que habilitara tal acción declarativa de certeza constitucional? En efecto, no se invocó norma alguna del código de forma o de fondo, como fundamento del proceder de la Corte. Como toda “base legal” se invocaron muy respetables artículos de doctrina argentinos [3], fundados en la acción meramente declarativa  que sí está prevista en el Art. 312 del Código Procesal Civil y Comercial de la  República Argentina. ¿Por qué no se invocó, en todo caso, el artículo similar, el 99 de nuestro Código Procesal Civil, que prevé laacción puramente declarativa?  En especial, ¿por qué no se hizo expresa mención de la creación  –por vía pretoriana, no legal-- de una nueva especie dentro de aquéllas, la “acción declarativa de certeza constitucional” para evacuar los casos de “duda constitucional”?

En nuestra opinión, esta “acción” es indistinguible de una consulta interpretativa en un caso abstracto o eventual, desde el momento que no hay partes.  Lo cierto es que con este caso se ha “inaugurado” dicha acción en nuestro sistema jurídico. Todo ello sin perjuicio de que podamos estar absolutamente de acuerdo en la utilidad y necesidad de una forma adicional –y más ágil-- de control de constitucionalidad.  Actualmente, este control se ve dificultado, muchas veces, por una exagerada lentitud y por una incorrecta aplicación de un formalismo ritualista, propio de un juicio civil ordinario.

         Por otra parte, los casos argentinos citados en el fallo analizado se refieren a juicios con partes claramente identificables, cuanto menos la parte actora, verbi gratia “Colegio San Lucas c/ Gobierno Nacional; Colegio Estrada c/ Gobierno Nacional; Agua y Energía Eléctrica, Sociedad del Estado c/ Provincia de Mendoza; Conarpesa c/ Provincia de Chubut”.  En cambio, en el caso sub examine se trata --lisa y llanamente-- de un Tribunal que,por sí y ante sí, forma un “expediente” remitido a la Corte en consulta constitucional, sin que sea posible individualizar qué acción se incoaba ni identificarparte pretensora alguna.      

 Discrepamos con esta conclusión liminar, un tanto voluntarista. Objetivamente se trataba de un “expediente administrativo” remitido “en consulta” como si se tratase de un “caso justiciable” cuando no era tal  por no haberse articulado acción alguna y por carecer de, por lo menos, una parte pretensora --como en la jurisdicción voluntaria-- que reclama una sentencia para declarar o constituir algún derecho. Por otra parte y  paradojalmente, en la misma obra y autor citados, al tratar de la inconstitucionalidad se expresa precisamente lo opuesto al sentido del fallo: “DECLARACION EN ABSTRACTO. INTERES LEGITIMO:La Corte Suprema sólo podrá declarar la inconstitucionalidad de una ley en los casos concretos y contenciosos. Siendo así, no le está permitido expedirse en abstracto sobre la inconstitucionalidad de la ley.  

A su turno y al respecto, el Ministro Raúl Sapena Brugada  trae a colación una cita del autorizado profesor Néstor Pedro Sagües. “...el juez constitucional escoge entre posibles interpretaciones esa la que entiende mejor (y no siempre el constituyente histórico se habrá pronunciado sobre el punto), lo que hace es un acto creativo de opción constituyente, puesto que decide cuál es la interpretación válida y desecha las demás.” Sin embargo, no advierte que esta cita se refiere a una de las interpretaciones constitucionales “funcionales” que distingue el autor, concretamente la “creativa”(junto con la “práctica”, “previsora” y “política”) [4]. Paradojalmente, la interpretación sistemática que proponemos se asemejaría --en mucho-- a la interpretación “creativa” de Sagüés, que es todo lo contrario a la interpretación que sobre el fondo realiza la Corte en este fallo: la literal, gramatical y asistemática, según veremos infra.

         Más adelante expresa: ...“no hay pues abdicación impropia de una atribución propia del Tribunal Superior de Justicia Electoral, máxime cuando la operación que se propone practicar no es una Sentencia Judicial (de las que tiene muchas) sino una convocación a elecciones, que es un acto administrativo que en la Constitución anterior correspondía al Presidente de la República” [Negritas nuestras]. 

Creemos todo lo contrario.  El TSJE efectivamente “abdicó impropiamente” del ejercicio de su “atribución” específica al negarse a aplicar la Constitución, convocando a elecciones, según su leal saber y entender de las normas constitucionales y legales. Si su interpretación de la Constitución hubiese sido controvertida por quien se sintiera afectado, siempre quedaba expedita la acción de inconstitucionalidad. ¿Por qué se negó el TSJE a desempeñar su función constitucional? ¿Por temor a equivocarse? Recordemos que  los jueces no pueden dejar de administrar justicia “en caso de silencio, obscuridad o insuficiencia de las leyes” (Art. 6° Código Civil).

Por otra parte, el Ministro Sapena Brugada contradijo lo afirmado por el voto anterior al afirmar que constituye un “acto administrativo” y no una “cuestión jurisdiccional” a ser resuelta por Sentencia Definitiva [5].

         Respecto a si se trata de un proceso, se interroga: “¿reúne el mismo las condiciones para ser considerado tal ? (desde el punto de vista procesal)”. Cita en su apoyo al Profesor Germán J. Bidart Campos: “...Y proceso es para nosotros, lo mismo que causa, incluso, lo mismo que juicio, ...creemos que el pretensor o peticionante es parte o es justiciable, aunque acaso no haya ‘contraparte’. Y dice más adelante, en la misma página 182  ‘No es indispensable la parte(sic) pretensora ni el litigio contra esa otra parte, ni la expectativa de condena o compulsión’. Y agrega más abajo: ‘Y la mejor forma de establecer esto definitivamente está dada por la idea DE QUE LA INTERVENCIÓN DEL TRIBUNAL PUEDE SER TAMBIÉN IMPRESCINDIBLE PARA UNA SITUACIÓN DE HECHO O DE DERECHO, CUANDO SIN LA SENTENCIA QUE CONFIERE CERTEZA A ESA SITUACIÓN, SE PUEDE SUFRIR REALMENTE UN PERJUICIO”(sic)

         En primer lugar, existe una errata material al transcribir la cita de Bidart Campos, que altera substantivamente el alcance y sentido de la frase. En el fallo se dice: “No es indispensable laparte pretensora(...)” Sin embargo, verificando la fuente debería decir: “No es indispensable la contraparte pretensora (...) [6] [Negritas agregadas]. Una cosa es decir que puede faltar la “accionada” y otra –muy distinta-- que puede faltar la parte “accionante”.  Pero en lo fundamental, la cita tampoco contradice nuestra tesis. En una acción puede no haber contraparte, pero debe haber por lo menos una parte accionante. En este caso, nada obstaba a que el TSJE ejercerciera sus atribuciones, aplicando la Constitución y la ley [7] , ya que si existiese alguien “afectado”, éste podría accionar contra la resolución.  

Por otra parte, los casos mencionados por Bourguignon y Madozzo evocan situaciones de hecho o de derecho que no son de índole constitucional, sino que corresponden al derecho privado, donde la falta de sentencia declarativa genera en sí un perjuicio; v.g. un deudor hipotecario que pagó totalmente su crédito pero sigue teniendo hipotecado su inmueble: inter partes el deudor está liberado pero inter alienos el inmueble esta gravado con garantía real. 

         El Ministro Enrique Sosa afirmó en su voto que “(...) una duda ante la interpretación de una norma constitucional, constituye de por sí un “proceso” en el sentido técnico de la expresión.  Se ha excitado la jurisdicción de la Corte ante la necesidad de certeza en un caso concreto como lo es el de la interpretación del artículo 234 de la Constitución referido a la sucesión presidencial, a la duración del mandato y a la necesidad o no de convocación a elecciones para los cargos de Presidente y Vicepresidente o de uno de ellos en su caso.  Nos encontramos así ante un ‘caso’ o ‘causa’ aunque no existan pretensiones contrapuestas, pues existe sí la necesidad de un pronunciamiento para decidir un caso real y concreto en nuestro derecho positivo.  La doctrina admite la existencia de casos de esta naturaleza como se señala anteriormente por lo que no se trata de una mera consulta de carácter abs-tracto o especulativo en la cual esta Corte no podría emitir pronunciamiento alguno ya que no es un órgano de consulta, como lo ha sostenido anteriormente en forma reiterada (...) insisto, nos encontramos no ante un caso hipotético sino ante un caso concreto” [Negritas nuestras].   En nuestra opinión, estamos en presencia de argumentos tautológicos que no dilucidan ni resuelven la cuestión: es un “caso” cuando “no es una consulta y requiere el pronunciamiento del Poder Judicial” y es una “consulta” cuando “no amerita un pronunciamiento del Poder Judicial porque no es un caso”.

         En otro orden de consideraciones, nos podríamos imaginar un sinnúmero de casos de la vida diaria de auténtica y real necesidad de certeza que ocasionan daño, sin que se pueda plantear una inconstitucionalidad porque sería rechazada por constituir una “cuestión abstracta”. Exempli gratia, un contribuyente concreto –representativo de un importante estrato socio-económico-- que tenga una “duda sobre la constitucionalidad” de una norma impositiva, incertidumbre interpretativa que le irroga patentes gastos (perjuicios), según cómo se resuelva la duda, ¿podría ocurrir a Corte a que le resuelvan la “duda constitucional”? ¿No le respondería la Corte que no es “órgano de consulta”, a pesar de que en este caso habría –innegablemente-- parte accionante y daño real y concreto? ¿Dónde está lo “especulativo” o “hipotético” de este caso?  Podríamos pensar en un muchas situaciones concretas, que no se han planteado ni se incoan, por tenerse bien establecido --en la ley y en la jurisprudencia--  que la Corte, al igual que los demás jueces, no son meros órganos consultivos que aclaran dudas mediante interpretaciones abstractas de normas jurídicas, sino órganos que dictan fallos vinculantes para las partes de un caso real y concreto.        

         Mas adelante afirmó el Ministro Sosa que “no nos encontramos ante la necesidad de declaración de inconstitucionalidad que es el supuesto previsto en el art. 18 del CPC y en la acción o excepción de inconstitucionalidad, sino ante el pedido de interpretación judicial de un precepto constitucional (...) de fijar el verdadero sentido y alcance de una norma constitucional”.  Por lo visto, existe una tercera vía para el control de constitucionalidad en nuestro sistema positivo. De ser así, nos resulta imposible distinguirla de una función consultiva, en la doctrina y el Derecho Comparado.  Así la Convención Americana sobre Derechos Humanos diferencia la competencia consultiva de la competencia jurisdiccional obligatoria en casos litigiosos (Arts. 64 y 62, respectivamente del Pacto de San José), al punto que sus fallos se publican discriminados como “Opiniones Consultivas” a diferencia de las “Sentencias” en los casos litigiosos.

         Creemos que no es suficiente afirmar que el caso  “trasciende la importancia de los casos normales y va mucho más allá afectando la institucionalidad misma de la República (...) que ponen en juego la propia marcha institucional del país, afectando de modo directo instituciones u órganos fundamentales (...) no se trata de cuestiones subjetivas...sin duda alguna se trata de un caso extraordinario, excepcionalísimo y en esa inteligencia debe ser interpretado”.  En nuestra opinión, lo anterior carece de méritos claros, distintos  y objetivos.  Esta misma argumentación se pueden hacer de cientos de casos en pueden afectar la “marcha institucional de la República o a órganos fundamentales”. ¿Cuál es el perjuicio irreparable que autoriza una declaración en abstracto en una causa sin accionante? Se debió producir primero el acto normativo o judicial y si alguna parte afectada, el Fiscal Electoral o el Ministerio Público lo impugnare de inconstitucional, se debió tramitar la acción o excepción, según el caso,  como en todos los “casos concretos” en que se solicita control de constitucionalidad. Tampoco se pudo haber alegado “impostergable urgencia”, puesto que la elección se convocó para 13 de Agosto del 2000!, esto es, para un año y más de tres meses después de este fallo.

         El último opinante es el  del Dr. Bonifacio Ríos Avalos. Alude a un punto central al sistema de control de constitucionalidad y lo hace, a nuestro criterio,  en forma poco clara y hasta contradictoria.  Expresa: “...debe señalarse que la facultad interpretativa con carácter exclusivo y excluyente del texto constitucional, a cargo de la Corte Suprema de Justicia, es una cuestión que merece un análisis, desde la perspectiva de las funciones del Poder Judicial, cuyo rol principal es ser guardián de la Constitución Nacional.  El Poder Judicial  (...) esta integrado por la judicatura de todas las instancias, cuyo deber primero, es la aplicación de la Constitución Nacional [Negritas nuestras]. 

Si el Art. 247 de la Constitución establece: “El Poder Judicial es el custodio de esta Constitución. La interpreta, la cumple y la hace cumplir.(...)”[Enfasis nuestro]  no es exacto afirmar que sólo la Corte interpreta la Constitución “en forma exclusiva y excluyente”.  En lo que sí tiene exclusividad es en la “declaración de inconstitucionalidad” de las leyes o potestad de “judicial review”, que es otra cosa y de implicancia jurídico-política muy distinta.

         Refiriéndose a la  interpretación, afirma gratuitamente que “nuestro ordenamiento no regula con la debida prolijidad científica esta materia, sin embargo, en el derecho contemporáneo y en las legislaciones comparadas se admite perfectamente la acción de interpretación... con el fin de evitar una acción de inconstitucionalidad posterior, esto constituye una especie de recurso de casación anticipado...”

Efectivamente, con variaciones puntuales, en Derecho Comparado se conoce institutos de “función consultiva”; “control preventivo” de constitucionalidad,  “jugements declaratoires” de los franceses, “declarative judgements” de anglos y estadounidenses, “Feststellungsurteil” de los alemanes, “sentenza di accertamento” de los italianos y “acción declarativa de certeza” de los argentinos [8].  Mas ello no significa que “nuestro ordenamiento no regula con la debida prolijidad científica esta materia”. Diferentes sistemas responden a diversas opciones de política jurídica --tanto a nivel constitucional como legal-- propia de cada ordenamiento, independientemente de que podamos compartir o no sus fundamentos.  Un juez no puede fundar su resolución, lo mismo que un abogado sus pretensiones, sólo en instituciones extranjeras que no han sido incorporadas formalmente a nuestro ordenamiento, dejando siempre a salvo sanas  consideraciones  “de lege ferenda” que buscan el cambio institucional.

 

El Defectuoso Artículo 234 y otras Normas Constitucionales Relevantes al Caso

 

         Seguidamente transcribimos los artículos constitucionales centrales con relación al tema de fondo, aclarando que destacamos con negritas las expresiones o frases relevantes para la interpretación sistemática u orgánica que proponemos para completar la grave omisión del Art. 234, C., en función no sólo de la simetría dentro del mismo artículo sino de también de su interpretación armónica con las otras normas que instituyen el sistema presidencialista y la democracia representativa, basada en el soberanía popular.

         Artículo 234.  De la acefalía

“En caso de impedimento o ausencia del Presidente de la República, lo reemplazará el Vicepresidente, y a falta de éste y en forma sucesiva, el Presidente del Senado, el de la Cámara de Diputados y el de la Corte Suprema de Justicia.

         El Vicepresidente electo asumirá la Presidencia de la República si esta quedase vacante antes o después de la proclamación del Presidente, y la ejercerá hasta la finalización del período constitucional.

         Si se produjera la vacancia definitiva de la Vicepresidencia durante los tres primeros años del período constitucional, se convocará a elecciones para cubrirla. Si la misma tuviese lugar durante los dos últimos años, el Congreso, por mayoría absoluta de sus miembros, designará a quien deba desempeñar el cargo por el resto del período”.

Artículo 23O.   De las elecciones presidenciales

“ElPresidente de la República y elVicepresidente serán elegidos conjunta y directamente por el pueblo, por mayoría simple de votos, en comicios generales que se realizarán entre noventa y ciento veinte días antes de inspirar el período constitucional vigente.”

Artículo 227.  Del Vicepresidente

“Habrá un Vicepresidente de la República quien, en caso de impedimento o ausencia temporal de Presidente o vacancia definitiva de dicho cargo, lo sustituirá de inmediato con todas sus atribuciones”.

Art. 238:  De los deberes y atribuciones del Presidente de la República

Son deberes y atribuciones de quien ejerce la Presidencia de la República:

  1. representar al Estado y dirigir la administración general del país.(...)”

 

Preámbulo

“(...) reafirmando los principios de la democracia representativa

(...) ratificando la soberanía (...)”

         Artículo 1.  De la forma del Estado y de Gobierno

         “La República del Paraguay es para siempre libre e independiente.  Se constituye en Estado social de derecho, unitario, indivisible y descentralizado en la forma en que establecen esta Constitución y las leyes.

         La República del Paraguay adopta para su gobierno la democracia representativa, participativa y pluralista, fundada en el reconocimiento de la dignidad humana”.

         Artículo 2.De la soberanía

         “En la República del Paraguay, la soberanía reside en el pueblo, que la ejerce conforme con lo dispuesto en esta Constitución.”

         Artículo 3.Del Poder Público

         “El pueblo ejerce el Poder Público por medio del sufragio. El Gobierno es ejercido por los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial en un sistema de independencia, equilibrio, coordinación y recíproco control. (...)”

         La lectura contextual del propio Art. 234 así como la de éste en relación con las otras disposiciones transcriptas de la Constitución, se hará a lo largo del análisis de las opiniones del fallo en los siguientes numerales.

 

Análisis del Fondo de la Cuestión en los Votos del Fallo

 

         El preopinante (Ministro Elixeno Ayala) expresa: “Ante el fallecimiento del Vicepresidente, y la renuncia del Presidente de la República, asumió la titularidad del Poder Ejecutivo el Presidente del Congreso Nacional...[Negritas nuestras].  Creemos que ésta no es una descripción feliz de los hechos.  Si bien hubo una asunción de las “funciones” del Presidente, determinar si asumió también dicho “cargo” [9], el carácter y duración del mismo, implica prejuzgar sobre el fondo de la cuestión: si es titular propietario o un mero reemplazante interino.

         Afirma que el primer párrafo del Art. 234 “...establece un orden de sucesión aplicable a los supuestos de vacancia temporal o definitiva” [Negritas nuestras].  En puridad,  dicho párrafo sólo prevé –en forma defectuosa e incompleta-- los supuestos de “impedimento o ausencia”, sin adjetivación ni predicado alguno. Nótese que la precisa expresión “vacancia definitiva” no se utiliza en dicho párrafo del 234, en cambio sí la emplea en el tercer párrafo del mismo artículo, como también lo hace el Art. 227 (que trata de los casos en que el Vicepresidente substituye al Presidente [10] ) que prevé impecablemente los supuestos de ausencia o impedimento “temporales” así como la genérica denominación de  “vacancia definitiva”.

Más adelante expresa: “Al producirse la vacancia definitiva y simultánea del Presidente y del Vicepresidente, debe aplicarse dicho orden de sucesión, accediendo a la titularidad del Poder Ejecutivo, el Presidente del Senado, el de la Cámara de Diputados o el de la Corte Suprema de Justicia, en el orden establecido y hasta la finalización del periodo constitucional (art. 234, primer párrafo).”  Señalamos en negritas --si se nos permite la expresión-- los “contrabandos conceptuales” que detectamos. En efecto, ninguna de esas expresiones y predicados (vacancia definitiva;  hasta la finalización del periodo constitucional)se encuentran en Art. 234, primer párrafo de la Constitución. En consecuencia, fueron agregados al texto constitucional, contraviniendo el principio de legalidad que sí  invoca el Ministro, parágrafos más abajo, al decir: “En caso de acefalía ninguna disposición exige nueva elección de Presidente de la República, por lo que en virtud del principio de legalidad no se admite esta opción.”   

         Repite el agregado “extra constitucional” al afirmar: “Sin embargo, los constituyentes consideraron razonable que, ante el impedimento o ausencia  d e f i n i t i v a   del Presidente y Vicepresidente asuma el Presidente del Senado como Presidente de la República  h a s t a     c o n c l u i r    e l    p e r i o d o    c o n s t i t u c i o n a l ”. [Negritas y espaciado nuestros].

         El Ministro Wildo Rienzi Galeano sostiuvo: “El texto citado no deja el menor género de dudas de que las tres últimas autoridades precitadas, tienen la expresa atribución de asumir, en el orden indicado y a todos los efectos legales constitucionales, el rol que le correspondía al Vicepresidente de la República”.  Si fuera así de simple,  no tendrían sentido la “duda constitucional” del Fiscal y la del TSJE, asi como las 33 páginas del fallo de  declaración  “con alcance de certeza constitucional”.

         Más adelante señala, con bastante razón, “...Tenemos en consecuencia que [el Presidente del Senado, de la Cámara de Diputados o de la CSJ]deben cumplir la función atribuida al Vicepresidente electo, sin limitación alguna, pues ninguna disposición constitucional la establece.”  Compartimos parcialmente con lo afirmado, pero discrepamos de su colofón: “Por tanto, producida una doble acefalía como la que ha ocurrido en nuestro país, corresponde al Presidente del Senado ejercer la Presidencia de la República, hasta la finalización del periodo constitucional”. Lo último es una agregado extra-constitucional.

         El Ministro Felipe Santiago Paredes señala: “El art. 234 de la C.N. es claro en todo lo relativo a la vacancia de la vicepresidencia. Habiéndose producido apenas siete meses después de iniciado el mandato será elegido por el pueblo un nuevo vicepresidente, en elecciones generales(sic).”  Pero agregamos, no es claro ni categórico respecto de la vacancia definitiva del Presidente.

         Mas adelante advierte que “otra cuestión a ser aclarada es la duración del mandato. Al respecto existe una laguna o indeterminación constitucional, que a juicio de Carlos Santiago Nino puede facilitar la adaptación de la Constitución a circunstancias diversas”. Concordamos con dicha tesis y por eso abogamos por una interpretación sistemática, apelando a la “construcción” e “integración”, como se verá más adelante.  

         Agrega: “...surge de la Ley Fundamental que debido a impedimento o ausencia del Presidente (la renuncia está incursa en tales expresiones según la doctrina) lo reemplazará el vicepresidente hasta terminar el mandato[sic], pero faltando el vicepresidente (por muerte), en forma seguida, están en la línea sucesoria legítima el Presidente del Senado, el de la Cámara de Diputados y el de la Corte Suprema de Justicia,  sin limitación expresa por interinato o ejercicio provisional del cargo y funciones. La Ley no manda convocar a eleccionesy tampoco prohibe para quien asume que termine o complete el período.” [Negritas nuestras].

Es cierto que la Constitución no habla de interinato o mandato provisional ni manda convocar elecciones, pero lo afirmado en la última oración transcripta sí violenta el principio fundamental de “legalidad” en el Derecho Público. El más autorizado administrativista del Paraguay, Profesor Villagra Maffiodo, lo expresa así:  “En este punto el agente estatal se encuentra en posición radicalmente diferente a la de las personas del Derecho Privado para las que rige la regla ‘está permitido todo lo que no está prohibido’. En cambio la autoridad no puede limitarse a examinar si el acto no le está prohibido, sino que debe asegurarse de que el mismo acto esté positivamente autorizado.” [11]

         El Ministro Paredes finaliza trayendo en su apoyo al constitucionalista argentino Miguel A. Ekmekdjián, quien diferencia entre la “función” y el “cargo” de Presidente: “Cuando hay vacancia transitoria el vicepresidente u otros de la línea sucesoria asume la función, pero no el cargo. Si la vacancia de Presidente es definitiva, antes o después de la proclamación, el vice asume el cargo de Presidente y lo ejercerá hasta la finalización del periodo constitucional (sic) (...) Faltando vicepresidente, quien ocupa su lugar en la línea de sucesión igualmente está habilitado para completar el mandato del renunciante(sic).  Esta cita, con la cual estamos de acuerdo, es aplicable al régimen de acefalía argentino, pero no al nuestro: nuestra Constitución no especifica si es interino o hasta completar el mandato--. y contradice una interpretación sistemática del  art. 234. En efecto, la conclusión de que está habilitado para completar el mandato no surge de la letra del párrafo en cuestión;  antes bien, contraviene el sentido y espíritu completos del articulado, así como  la economía general del sistema presidencialista. Se debe buscar una interpretación que guarde no sólo la lógica y simetría del propio artículo, sino que armonice orgánicamente con la institución en juego y el problema planteado: acefalía definitiva y coexistente del Presidente y Vicepresidente electos.  Volveremos sobre este punto al analizar el voto siguiente.

         A su turno el Ministro Raúl Sapena Brugada, analizando el art. 234 expresa: “Tampoco existe alusión alguna al carácter temporal de NINGUNA DE ESTAS SUSTITUCIONES PRESIDENCIALES” (sic) [se refiere al primer y tercer párrafo del 234].  La primera es –por lo menos-- incierta, no dice que sea temporal pero nada indica que sea definitiva. En cambio, tanto la del tercer –como la del segundo párrafo—son claramente definitivas [12]. Y continúa: “parece no haber dudas de que de acuerdo con la interpretación del primer párrafo, hay una sucesiva integración de los cargos superiores”. “Sucesiva” no significa“definitiva”.

         Sigue expresando:  “La supuesta temporalidad de la sustitución (que es la duda según la discusión que se ha hecho pública) no surge de este Art. 234 (...)  La primera hipótesis interpretativa (la que surge de la interpretación textual del art. 234 es entonces la siguiente: cuando se produce la acefalía de la Presidencia, la sustitución es definitiva (tanto en el caso del Vicepresidente como en el del Presidente del Senado)”[Negritas agregadas].

Además de reconocer que realiza una interpretación textual, literal o gramatical, no explica ¿de dónde surge quela sustitución es definitiva?  Bien puede tratarse de una mera sustitución temporal como tantas veces aconteció, empezando durante el primer año de la Constitución (20 Junio 1992 al 15 de Agosto de 1993): cada vez que se ausentaba el Presidente Gral. Andrés Rodríguez, quien no tenía Vicepresidente por haber sido elegido bajo la Constitución de 1967, el circunstancial Presidente del Senado asumía temporalmente las funciones –no el cargo—de Presidente de la República. Y se volvió a dar desde el 28 de marzo de 1999 --y hasta que se elija Vicepresidente—en que el Presidente del Senado  --cargo de renovación anual-- reemplazatemporalmente al Presidente de la República, siempre en virtud del primer párrafo del Art. 234.

         Refiriéndose al Art. 230, expresó: “...se refiere al caso concreto de las elecciones normales realizadas antes de concluir el período constitucional (...) en suma: el art. 230 es un tan especializado  como el 234 y así como este último trata de las acefalias, el 230 trata de las elecciones generales en casos normales de elecciones... No hace referencia a un principio dogmático que exija la elección conjunta sino que expresa una intención práctica (la que se conoce con el brasilerismo “chapa presidencial”) endeblemente diseñada en nuestra constitución y que en todos los casos imaginables (que no sea el previsto expresamente por el artículo) es imposible respetar...”

Discrepamos en que sólo se trata de una “intención práctica” o de dogmatismos. Responde, esencialmente, al principio de legitimidad electoral del “ticket” (en su denominación estadounidense), binomio, fórmula o chapa. Tan es así que en los primeros años de los Estados Unidos de América, su Constitución prevía que era electo Vicepresidente el segundo candidato más votado después del Presidente. Incluso la reciente Constitución Sudafricana consagró la misma regla.  No obstante, muy pronto los EE.UU. tuvieron que cambiar su sistema debido a la contradicción que implicaba que el reemplazante natural del Presidente sea su más importante rival del partido adversario. Se introdujo entonces el sistema de que en caso de acefalía del Vicepresidente electo, el Presidente nomine un reemplazante Vicepresidente, con la aprobación del Congreso.  Evidentemente, la cuestión no tiene una solución fácil que respete por igual ambos principios básicos del “presidencialismo”: el de legitimidad democrática del Presidente y Vicepresidente, y el principio de coherencia y continuidad del Poder Ejecutivo durante el período por el cual fue electo por el pueblo.  Estamos de acuerdo en lo de la “endeblez del diseño” del art. 234 pero no por la razón que se insinúa.  Para nosotros, más que de una norma de “endeble diseño”, se trata de una norma incompleta, asimétrica e incongruente (atribuible al constituyente histórico), como explicamos párrafos más abajo.         

         Mas adelante expresó el Ministro Sapena Brugada: “no existe, repito, forma de repetir el principio en los demás casos. Y no obedece a ningún valor, dogma o principio democrático. Es sólo una mala imitación del sistema norteamericano. De donde surge el razonamiento según el cual se debe (o se puede) elegir AMBOS CARGOS EN EL CASO DE DOBLE ACEFALÍA?(sic)  Es difícil imaginarlo.” 

Estamos totalmente de acuerdo en que se trata de una norma defectuosa por su patente incongruencia: prevé con lujo de detalles dos supuestos de “vacancia definitiva del Vicepresidente”: si se produce en los tres primeros años o en los dos últimos del mandato. Noprevé la“vacancia definitiva de la Presidencia” y la sustitución prevista en el primer párrafo del  art. 234 no expresa si lo hacen en forma definitiva o provisional, como tampoco prevé los supuestos de si la vacancia dura más de dos años o no. La interpretación sistemática que proponemos la desarrollamos en infra 6.

Concluye el voto con afirmaciones retóricas y descarta con ligereza otras interpretaciones. En relación a su tesis de que el Presidente del Senado asumió la titularidad de la Presidencia hasta el fin del mandato, se preguntó: “¿Va esta solución contra algún principio democrático? (...) ¿producirá un despropósito práctico o una violación del orden jurídico no deseada?  Todo lo contrario, tal despropósito se produciría en las demás interpretaciones por bien presentadas que aparezcan desde el punto de vista de la lógica formal: introducirían al país en una gravosa campaña electoral, romperían la continuidad del periodo presidencial haciendo imposible el desarrollo de cualquier plan económico o social”. [Negritas nuestras]

Dicha solución va contra el principio de lalegitimidad popular de la más alta magistratura del Poder Ejecutivo. Si bien algunos países presidencialistas (entre ellos EE.UU.) prevén que el reemplazante termine el mandato  aunque no haya sido electo por el pueblo ni para Vicepresidente (caso Gerald Ford), nuestra Constitución contempla la elección popular o por mayoría absoluta del Congreso para reemplazar de pleno derecho al  Vicepresidente. ¿Cómo no debería exigirse, por lo menos lo mismo, para elegir o designar al que será Presidente de la República? 

Conviene tener presente que in casu el reemplazante del Presidenteejercerá el mandato por casi cuatro años y cinco meses, mientras que el art. 234, tercer párrafo, requiere elección popular cuando sólo el reemplazante del Vicepresidente superará dos años de mandato.Por eso abogamos, en este caso, por la interpretación “sistemática”, “orgánica”, “evolutiva”, “creativa” o “mutativa”, según diferentes denominaciones en doctrina.  Por otra parte, no comprendemos cuál sería el gran “despropósito” de llamar a elecciones ¿Por qué la gratuita calificación de “gravosa”para una “campaña electoral”, que es la rutina mínima de la Democracia?  De hecho, se están llamando a “elecciones” para Vicepresidente. ¿Dónde estaría lo gravoso de someter a elección un binomio para Presidente y Vicepresidente? 

No es serio sostener que se “rompería la continuidad del periodo presidencial”.  La regularidad y continuidad del periodo presidencial ya se quebró por los trágicos hechos de marzo de 1999. Afirmar que la celebración de una elección de Presidente y Vicepresi-dente rompería la continuidad del periodo presidencial haciendo imposible el desarrollo de cualquier plan económico o social, es una línea argumental insostenible en un análisis de interpretación jurídica; además, contradice la convocación a “elecciones generales de Vicepresidente”.

El último opinante, el Dr. Bonifacio Ríos Avalos, dijo sobre la cuestión de fondo que “existiría una ‘colisión’(sic)entre dos normas constitucionales, los Art. 230 y 234” y afirma que “existe colisión de normas jurídicas cuando para la solución jurídica de un caso, una norma ordena y la otra prohibe(sic)(...) el Art. 230 crea un supuesto jurídico de elecciones presidenciales en periodo ordinario (...) En consecuencia, la solución (...) deberá buscarse (...) en el Art. 234 (...) Debe puntualizarse, que al existir una norma jurídica especial aplicable al caso, rige el criterio de la especialidad (sic) en consecuencia la solución jurídica del caso debe encontrarse indefectiblemente dentro de ese texto legal, es decir, ninguna solución podrá buscarsefuera del precepto legal, sin que esto implique un desprecio a la interpretación contextual enseñada por toda la doctrina constitucionalista actual, sin embargo cuando existe solución de un caso en estudio en un texto normativo de carácter especial, la determinación de su alcance se establecerá dentro del mismo texto y una vez atribuida las consecuencias jurídicas al texto, tendremos la norma jurídica con fuerza obligatoria.  La Ley constitucional en el Art. 234 primer párrafo estatuye el mecanismo de substitución del Presidente de la República, cuestión no controvertida.” [Negritas nuestras].

En este punto cabe precisar que el Ministro Ríos Ávalos admite su opción por una interpretación literal o gramatical, aunque “forzada”, ya que le agrega califica-ciones al texto --¡no dice sustitución definitiva ni  por el resto del mandato! -- y hace caso omiso de la interpretación sistemática u orgánica, a la que denomina “contextual”.  A pesar de admitir que“Ley no crea el presupuesto jurídico de la vacancia definitiva del Presidente de la República”, paradójicamente invoca el principio de legalidad del Derecho Público para concluir que “cuando la ley no prevé expresamente una figura, el magistrado irremediablemente debe declarar su inexistencia, porque por vía interpreta-tiva no se podrá pretorianamente crearla (...) En el presente caso, la Constitución no prevé la vacancia definitiva de la Presidencia de la República, porque parallenarla inmediatamente, el primer párrafo del texto en estudio configura el mecanismo de substitución automática para completar el periodo constitucional” [Negritas nuestras].  

En nuestra opinión, constituye un “non sequitur” sostenerque se debe aplicar estrictamente el principio de legalidad del Derecho Público y, sin embargo, agregar palabras que conforman precisossupuestos jurídicos (“vacancia definitiva de la Presidencia”) concategóricas consecuencias (“llenar [la]inmediata y  automáticamente para completar el periodo constitucional”) que tampoco están expresa ni implícitamente en el texto constitucional.

 

Una Interpretación Sistemática del Art. 234 sobre la Vacancia  Coexistente de Presidente y Vicepresidente

 

         Como toda América Latina, la República del Paraguay ha adoptado el “sistema de gobierno presidencialista”, empleando el vocablo “gobierno” en su acepción europea  o restringida que connota la función estatal ejecutiva o administrativa.  Si bien desde su independencia el Paraguay se rigió por “Juntas de Gobierno”, “Consulados”  y  “Dictadura Temporal y Perpetua”, a partir de la llamada “Constitución de 1844” de Carlos A. López  se instaló –tal vez, para siempre-- el “presidencialismo” como forma de gobierno. 

La moderna Ciencia Política ha señalado muchos defectos a dicho sistema [13]: rigidez del sistema y de sus plazos de mandato; tentación al autoritarismo; causa y fin de innumerables “golpes de Estado”; incentivo al conflicto antes que a la cooperación; acentuación del bipartidismo; obstáculo a las coaliciones pluripartidarias, fomento del caudillismo-personalista [14]. Y a pesar del generalizado “anti-imperialismo”, de boquilla, de políticos, militares y pueblos en general de América Latina,  el “invento yanqui” se ha extendido e impuesto en todos los sistemas políticos al sur del Río Grande como si fuera una “predestinación”, quizás agravando nuestra estructural inestabilidad política y la –multicausal--  inequidad social y económica de la región.

La clase política paraguaya no es una excepción.  El presidencialismo esta “fuera de discusión” en todo debate constitucional o político.  Es impensable la consideración seria y desprejuiciada de formas alternativas de gobierno en que se dé participación al Parlamento en la formación, control y remoción de un  Jefe de Gobierno y su Gabinete.  Se antepone como argumento apodíctico e insalvable que el sistema “parlamentarista” es propio de los “europeos”, de países de dicha “tradición política” y con una vasta “cultura democrática”; como si la Democracia en sí no fuera una especie “exótica”  que aún no se enraizó bien en nuestra cultura; como si no fuera igualmente abismal la distancia que nos separa del “ethos” civico-democrático  y el desarrollo socio-económico del “presidencialista” país del Norte. 

La esencia del sistema presidencialista consiste en que el “Presidente” es electo por el pueblo directamente, o conjuntamente con un Colegio “Electoral” (en cuyo caso es también indirecto),  pero sin la participación del Congreso. Éste se elige separadamente del Poder Ejecutivo.  Se puede decir que se busca una dualidad de centros de poder que desarrollan una relación dialéctica, y a veces hasta antagónica: un poder gobierna y administra, el otro legisla y controla el desempeño del otro.  Al Presidente se le asegura inamovilidad e intangibilidad en su mandato, salvo el extremo recurso del “juicio político” con su exigente mayoría calificada.  El Presidente es tanto Jefe de Estado como Jefe de Gobierno.  Si bien nuestra Constitución no establece expressis verbis que el sistema de gobierno sea “presidencialista”, dicho sistema se encuentra claramente instituido en los Arts. 230 y 238, Inc. 1°, citados ut supra 4. In passim, tampoco la Constitución estadounidense utiliza dicha expresa denominación.

En consecuencia, tratándose de un régimen presidencialista, la norma del Art. 234 C. se debería interpretar sistemáticamente, efectuando una “construcción” e “integración” necesaria para rescatar el sentido y espíritu de dicho régimen frente a una norma incompleta, asimétrica e incongruente que prevé con lujo de detalles dos supuestos de “vacancia definitiva del Vicepresidente” (en los tres primeros años o en los dos últimos del mandato) y no prevélavacancia doble, simultánea o coexistente, esto es la “vacancia definitiva del Presidente y el Vicepresidente”. A diferencia de la vacancia definitiva vicepresidencial que distingue –en razón de la legitimidad popular del cargo—según vaya a ocupar el cargo más de dos años o no, exigiendo elección directa o elección de segundo grado, por el Congreso, pero elección al fin.  El primer párrafo del art. 234, C. utiliza las insatisfactorias e incompletas categorías  “impedimento o ausencia”, a diferencia del Art. 227 que contiene la inequívoca denominación de “impedimento o ausenciatemporal o vacanciadefinitiva”.  Incluso el mismo art. 234, en su tercer párrafo, contempla acabada y distintamente el supuesto“vacancia definitiva” de la  Vicepresidencia. ¡Nuestra Carta Magna se preocupa de la legitimidad popular directa del “número dos” en el Poder Ejecutivo si va estar en el cargo por más de dos años y de que sea designado expresamente por ambas Cámaras del Congreso si va ocupar dicha “suplencia” (en los dos años finales), pero no contempla “elección ni designación” para quien asumirá la propia titularidad de laPresidencia de la República por el resto del período, cuando también esté vacante la Vicepresidencia! [15].

Si bien no es posible afirmar categóricamente que la fuente de este artículo haya sido el Art.  93 de la Constitución de Bolivia, es llamativa la similitud de normas. Por ello, transcribimos su texto:

“En caso del impedimento o ausencia temporal del Presidente de la República, antes o después de su proclamación, lo reemplazará el Vicepresidente y, a falta de éste y en forma sucesiva, el Presidente del senado, el de la Cámara de Diputados o el de la Corte Suprema de Justicia.

El Vicepresidente asumirá la Presidencia de la República si ésta quedare vacante antes o después de la proclamación del Presidente electo, y la ejercerá hasta la finalización del período constitucional.

A falta de Vicepresidente hará sus veces el Presidente del Senado, y en su defecto el Presidente de la Cámara de Diputados y el de la Corte Suprema de Justicia, en estricta prelación.  En este último caso, si aún no hubieran transcurrido tres años del periodo presidencial, se procederá a una nueva elección del Presidente y Vicepresidente, sólo para completar dicho período.” [Negritas y subrayado nuestros]

Leyendo dicho artículo es plausible la hipótesis que entre tantos cambios y modificaciones del texto sobre la acefalía, los constituyentes omitieran un párrafo adicional que atiende puntualmente la cuestión, tal como lo hace la Constitución Boliviana.  

Creemos que el supuesto (vacancia doble coexistente del Presidente y Vicepresidente electos) no está prevista en el Art. 234. Sí está prevista la vacancia temporal de alguno de ellos o de ambos.  Pero in casu se trata de la vacancia definitiva de ambos, de modo que la norma debe ser integrada sistemática y orgánicamente.

El autorizado tratadista argentino, Linares Quintana, expresa: “La Constitución debe interpretarse como un conjunto armónico, en el cual el significado de cada parte debe determinarse en armonía con el de las partes restantes; ninguna disposición debe ser considerada aisladamente y siempre debe preferirse la interpretación que armonice y no la que coloque en pugna a las distintas cláusulas de la Ley Suprema (...) Por consiguiente, todas y cada una de las cláusulas de la Constitución deben ser interpretadas como partes y en función del sistema que integran, y nunca en forma aislada” [Negritas nuestras] [16].

El constitucionalista español Lucas Verdú nos previene: ...existen constituciones que carecen de coherencia interna; no se trata de su estilo (...) o faltas llevaderas; es algo más grave, que consiste a veces en la existencia de normas que parecen contradecir, suspender o neutralizar lo afirmado por otras prescripciones constitucionales”[Negritas nuestras] [17]

El constitucionalista italiano Pierandrei , sobre el punto, expresa: “la operación interpretativa no puede considerarse llevada a término sino cuando la norma ha sido estudiada --en manera sistemática-- no sólo en relación con los demás preceptos, sino también en su posición dentro del ámbito de la Constitución”[Negritas nuestras] [18]

Al respecto de la interpretación “literal” o “gramatical”, que se atiene estrictamente a las palabras del texto escrito, Linares Quintana expresa: “Trátase de un sistema que ofrece gravísimos inconvenientes y en el actual estado del progreso de la ciencia del derecho resulta inadmisible su empleo exclusivo” [19]

Con un criterio gramatical o literal, la Corte interpretó que “impedimento o ausencia”  cubría todos los supuestos, incluso la vacancia definitiva de ambos cargos. No obstante, terminó llamando a elecciones generales sólo para Vicepresidente.  Creemos que la interpretación que se ajustaría mejor a la economía general del sistema presidencialista paraguayo (art. 230 y 234, principalmente) habría sido la que determinara que si la vacancia coexistente de ambos cargos se produce durante los tres primeros años de mandato, corresponde llamar a elecciones de Presidente y Vicepresidente. Con ello se observaría no sólo el principio de legitimidad popular directa –esencial al sistema presidencialista--  sino también el de la coherencia y continuidad en el Poder Ejecutivo (elección conjunta del binomio).

Con respecto al argumento de que la propia Constitución no respeta el principio de la coherencia y continuidad del Poder Ejecutivo, al contemplar la posibilidad de elección aislada del Vicepresidente (en caso de vacancia definitiva de dicho cargo), respondemos que compartimos la crítica a la solución del art. 234, tercer párrafo.  Creemos que la mejor solución es la estadounidense, esto es, que el mismo Presidente, escoja a su compañero de fórmula, nominando al Vicepresidente, con el acuerdo del Congreso. Obviamente, como ya expresamos, se prefirió el principio de coherencia y continuidad en el Ejecutivo antes que el l de la legitimidad popular directa, aunque alguna  legitimidad tiene quien recibió la aprobación de ambas cámaras del Congreso. 

La decisión de la Corte, además de preterir el principio de coherencia y continuidad en el Poder Ejecutivo –si bien en este punto se sigue el diseño constitucional--, atenta contra el principio de legitimidad electoral de segundo grado, esto es, la elección por ambas Cámaras del Congreso.  Como sabemos, quien debe suceder al Presidente de la República --según el fallo de la Corte-- fue designado Presidente del Senado, por una Cámara del Congreso y por sólo un año de mandato. Es difícil conjeturar si la misma persona hubiere sido electa por mayoría absoluta del Congreso (ambas Cámaras) si la votación hubiese sido in officio nomine, esto es, teniendo en mente que se elegía el cargo de“Presidente de la República”, además de la consideración del hecho de que el elegido ejercería el cargo por más de cuatro años.

Respecto al contra-argumento de que nuestra interpretación sistemática violaría el principio de legalidad, al igual que el fallo de la Corte lo hace --según demostramos ut supra 5--,  argumentamos que lo que fundamentalmente previene dicho principio es que la autoridad no se arrogue competencias o facultades no expresa o implícitamente asignadas, esto es, que la autoridad estatal no extienda unilateral o arbitrariamente su ámbito de competencia en detrimento de los principios republicanos y democráticos, de los derechos ciudadanos, y en especial, de los derechos fundamentales de la persona.  ¿Cuál sería la competencia o facultad que se estaría arrogando alguna autoridad al convocar una elección para llenar la vacancia de los titulares electos para los cargos de Presidente y Vicepresidente? ¿Cuál sería la autoridad que se estaría concediendo competencias o facultades que no tiene? ¿La Corte? ¿El Tribunal Superior de Justicia Electoral?  Y en última instancia ¿de qué competencia o facultad estamos hablando?  ¿Cuál sería la invasión en esferas reservadas a otras autoridades? ¿Cuáles serían los derechos fundamentales comprometidos o restringidos?

En nada se violaría el principio de legalidad si la Corte, interpretando sistemáticamente la Constitución, hubiese llamado a elecciones para cubrir los dos cargos, considerando que inexorablemente debía a convocar a elecciones para vicepresidente, como consecuencia de su aplicación literal y asistemática del Art. 234. 

En conclusión, a pesar de los riesgos de la interpretación “mutativa” o “evolutiva”, con la que se podría asimilar la interpretación “sistemática” que sostenemos, creemos que la misma, siempre que sea aplicada fundada y prudentemente y sólo en los casos que las circunstancias lo requieran, es la que, a juicio nuestro, surge como correcta, integral y más republicana.  Teniendo en cuenta que la interpretación literal de partes de un artículo realizada por la Corte, olvida --convenientemente-- que el caso no se halla previsto en la norma, más, mucho más, nos persuade el razonamiento que ausculta-- en el caso de una laguna constitucional como en la especie— qué medida servirá mejor al sistema constitucional y republicano, a la democracia representativa, y, en este caso, al sistema de “gobierno presidencialista”.  En nuestra opinión, la solución que más se aproxima a dicho ideal de justicia constitucional sería la de llamar a elecciones generales conjuntas de Presidente y Vicepresidente, mas aún cuando de todos modos se va a convocar a comicios generales para elegir Vicepresidente. 

Copyright by Jorge Seall-Sasiain

 


* Abogado, UNA’77; Sociólogo, UCA’79; Master of Laws, Harvard’84; abd/Doctor of Juridical Sciencies, Harvard’87.  Profesor  de “Derecho Constitucional Nacional y Comparado” de las facultades de Derecho de la Universidad Nacional de Asunción y de la Universidad Católica de Asunción.  Miembro del Instituto Paraguayo de Derecho Constitucional ( I.P.D.C.).

[1] “Interpretar es desentrañar el sentido del texto; integrar es algo más: es determinar su extensión y su significado dentro del ámbito plenario del Derecho. (...) [Para Eduardo J.COUTURE]...un texto sólo tiene sentido en función de todo el conjunto sistemático del derecho. De ahí que en su dirección intelectual la función interpretativa es en realidad prácticamente inseparable de la obra de integración del derecho. (...) Según [Henry Campbell] BLACK ... la construcción es el arte o procedimiento de descubrir y explicar el sentido y la intención de los autores de la ley con respecto a su aplicación en un caso dado, cuando dicha intención resulta dudosa, sea por razón de disposiciones o criterios aparentemente contradictorios, o por razón de que el caso dado no está previsto en la ley. (...) La interpretación –dice [Thomas M.] COOLEY—difiere de la construcción en que la primera es el arte de encontrar el verdadero sentido de cualquier especie de palabras ... En cambio, la construcción es la extracción de conclusiones, respecto de cuestiones que se encuentran más allá de la expresiones directas del texto, de elementos conocidos y dados en el texto”.[LINARES QUINTANA, Segundo V. Reglas para la Interpretación Constitucional. Buenos Aires: Plus Ultra Ed. 1987, p. 17-18-19. Las negritas son nuestras].

[2]  Art. 273: De la competencia.

La convocatoria, el juzgamiento, la organización, la dirección, la supervisión y la vigilancia de los actos y de las cuestiones derivados de las elecciones generales, departamentales y municipales, así como de los derecho y de los títulos de quienes resulten elegidos, corresponden exclusivamente a la Justicia Electoral.  (...)     

[3] BOURGUIGNON, Marcelo y  MADOZZO, Luis R. Acción Declarativa de Certeza, LL 1989-D, 1203-7;  BIDART CAMPOS, Germán J. Procedencia de la Acción Declarativa de Certeza en la Jurisdicción Federal, ED T. 133, 362.

[4] SAGÜES, Néstor Pedro. “La Interpretación Constitucional, Instrumento y Límite del Juez Constitucional” en el Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano,  Medellín, 1996, p 31-32.

[5] “(...) no se trata de una mera consulta de valor administrativo sino de un pedido del representante del Ministerio Público, a ser resuelto como una cuestión jurisdiccional por Acuerdo y Sentencia definitiva”(Voto del Ministro Paredes)

[6] BIDART CAMPOS, GERMAN J. La Interpretación y el Control Constitucionales en la Jurisdicción Constitucional. Buenos Aires: Ediar Ed. 1987, p. 182.

[7] “Son deberes de los jueces: (...) b) fundar las resoluciones.... en la Constitución y en las leyes...”  (Art. 15 del CPC)

[8] Bourguignon et al. Op. cit. p.1204-5

[9] EKMEKDJIÁN, MIGUEL A. Manual de la Constitución Argentina,  Buenos Aires: Depalma Ed., 1991, p. 431.

[10] “Artículo 227. Habrá un Vicepresidente de la República quien, en caso de impedimento o ausencia temporal de Presidente o vacancia definitiva de dicho cargo, lo sustituirá de inmediato con todas sus atribuciones”.

             “Artículo 234. (...)

            Si se produjera la vacancia definitiva de la Vicepresidencia durante los tres primeros años del período constitucional, se convocará a elecciones para cubrirla. Si la misma tuviese lugar durante los dos últimos años, el Congreso, por mayoría absoluta de sus miembros, designará a quien deba desempeñar el cargo por el resto del período.”       

[11] VILLAGRA MAFFIADO, Salvador. Principios de Derecho Administrativo, Asunción: El Foro Ed., 1981, p. 44. [Negritas y subrayado nuestros.]

[12] Por eso ambos párrafos (segundo y tercero) del Art. 234 terminan con la terminante precisión: “...hasta la finalización del periodo constitucional”(...)“...quien debe desempeñar el cargo por el resto del periodo.”

[13] LINZ, Juan J.; LIJPHART, Arend; VALENZUELA, Arturo; GODOY ARCAYA, Oscar (Ed.) Hacia una Democracia Moderna: La Opción Parlamentaria. Santiago de Chile, Ed. Universidad Católica, 1990.

[14] A ser diferenciado de “el caudillaje democrático” (leadership) que pondera el Profesor Manuel García-Pelayo al analizar el sistema presidencialista de los Estados Unidos de América en su clásica obra: Derecho Constitucional Comparado Madrid: Manuales de la Revista de Occidente, 7ª Ed. 1964. pp. 392-396.

[15] Permítasenos una analogía --un tanto prosaica-- para explicitar la contradictoria asimetría entre los supuestos de acefalía de diferente grado y valor.  Un hipotético Reglamento de Colegio prevé que en caso de renuncia o muerte, el reemplazante para completar el periodo será electo en Asamblea del claustro de profesores, padres de alumnos y alumnos. Igual procedimiento cuando se trata de remplazar al Vicedirector.  Sin embargo, en caso de muerte o renuncia de ambos, del Director y del Vicedirector se dispone que el “Secretario General” asuma el cargo de Director hasta terminar el periodo, y a falta de este, y así sucesivamente, el “profesor más antiguo” y “el secretario administrativo”.

[16] LINARES QUINTANA, op.cit. p. 84

[17] LUCAS VERDÚ, Pablo. Reflexiones sobre el significado actual de la Constitución. Oviedo, Facultad de Derecho de  Oviedo, 1959, p. 72.

[18] PIERANDREI, Franco. L'interpretazione della Costituzione Milano, Ed. Giuffré : 1952 p.496

[19] LINARES QUINTANA, op. cit. p.28

 

Fuente digital: http://www.ssya.com.py

Registro: Setiembre 2011

 




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