Portal Guaraní - LA POLÍTICA ECONÓMICA EN EL PARAGUAY - ÁNTES Y DESPUÉS DE 1989

AVANCES, LOGROS Y PERSPECTIVAS.

Antes y después de 1989

ANA LETICIA CAROSINI RUIZ DÍAZ

Marzo 2010

San Lorenzo - Paraguay

Ante los desafíos del Siglo XXI, la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Asunción (FCE-UNA) ha adoptado como Visión: "Constituirnos en la Facultad de prestigio, formadora de profesionales competentes, éticos, emprendedores y líderes, comprometidos con la investigación y la generación de conocimientos innovadores, que promuevan el desarrollo sostenible y sustentable, con proyección nacional e internacional".1

Con el afán del logro de la Visión Institucional, en la FCE-UNA se está cumpliendo la Misión de "formar profesionales en Ciencias Económicas, con valores éticos y sociales, comprometidos con el desarrollo socioeconómico sostenible, mediante programas de calidad en el proceso enseñanza- aprendizaje, la investigación y la extensión universitaria, para alcanzar un nivel académico de excelencia".2

En vista a los nobles propósitos y retos establecidos, la FCE-UNA elaboró su Plan Estratégico de Desarrollo Institucional 2005-2009, con 5 perspectivas, una de las cuales, la tercera, contempla la Investigación y Desarrollo, la cual incorpora elementos estratégicos como: la internalización del discurso científico, las mejores prácticas en el método científico, el alto desempeño de los investigadores y la alianza con los centros universitarios y científicos internacionales, que posibiliten la consecución de la Visión y Misión institucional.

Considerando que el ámbito universitario está constituido por 3 pilares fundamentales que son la docencia, la investigación y la extensión, la Dirección de Investigación y Extensión Universitaria (DIE) de la FCE-UNA acompañó el proceso de investigación “La Política Económica en el Paraguay. Avances, logros y perspectivas. Antes y Después de 1989”, estudio trascendental en el momento histórico que vive el país, el cual permitirá un conocimiento más acabado de la evolución histórica de la definición de la Política Económica en el país; contribuyendo con los agentes tomadores de decisiones en la construcción de una Política Económica coherente e integral para el Paraguay.

La investigación fue desarrollada por la Prof. Econ. Ana Leticia Carosini Ruíz Díaz, como investigadora principal, quien se desempeña como Docente Investigadora de Tiempo Completo y Dedicación Exclusiva (DITCODE) de la FCE-UNA, contado con el apoyo del equipo de la DIE-FCE- UNA, y con la colaboración de los diversos estamentos de esta casa de estudios, autoridades, directivos, docentes y estudiantes, quienes han implementado mesas de trabajo, talleres y reuniones para contribuir en esta investigación con miras a brindar un documento académico que permita a los hacedores de política y a todos los interesados en el ámbito de la investigación a conocer más sobre las características, avances y resultados de los diversos planes y programas implementados en el país en el periodo de más de 4 décadas (1960-2008).

Es política institucional de la FCE-UNA apoyar todo proceso de estudio que permita contar con trabajos de investigación de esta envergadura, el cual refleja el compromiso de formar a los jóvenes en la adquisición de conocimientos científicos y fortalecer iniciativas de investigación, basado en principios y valores tradicionales con miras a la concreción del crecimiento y desarrollo socio- económico del Paraguay en forma sostenible y sustentable.

El trabajo de investigación surge en virtud de la necesidad de disponer, en el ámbito nacional, de un compendio de los estudios existentes sobre la Política Económica en el Paraguay, en un periodo de más de 4 décadas; teniendo como principal objetivo el de realizar un estudio comparativo de los planes y programas económicos y sociales elaborados a nivel país en los años 1960 al 2008, para determinar las priorizaciones y proyecciones existentes en los mismos, con miras a desarrollar una propuesta de orientaciones a ser consideradas en la definición de una Política económica y social coherente para el desarrollo sostenido y sustentable del Paraguay.

La metodología utilizada en esta investigación es de nivel exploratorio-explicativo, siendo marco teórico construido, a través de la revisión bibliográfica y documental, además fue utilizando el método histórico de investigación a fin de concretar el análisis histórico y coyuntural del Paraguay, complementándose el análisis comparativo de la evidencia estadística con lo establecido en los planes y programas a fin de determinar los avances y logros alcanzados conforme al estudio estadístico-documental.

Los resultados de la investigación evidencian que en el Paraguay existe la infraestructura y condiciones necesarias para elaborar un plan de Política Económica coherente e integral, sin embargo, faltaría definir algunos lineamientos que deben ser considerados en dicho proceso de elaboración, por lo cual el aporte de este estudio contribuye desde el ámbito académico con algunas sugerencias de lineamientos a tener en cuenta en dicho proceso de elaboración, priorizando la definición de la Visión País que permita construir el Modelo de crecimiento y desarrollo que se desea alcanzar con miras a lograr el tan anhelado crecimiento sostenido que posibilite el desarrollo económico y social sustentable del Paraguay.

PRÓLOGO

La política económica, siguiendo a E. S. Kirschen, “es el proceso mediante el cual el Gobierno, a la luz de sus fines políticos últimos, decide sobre la importancia relativa de ciertos objetivos y, cuando es preciso, utiliza instrumentos o cambios institucionales con la intención de alcanzar tales objetivos”. En este sentido, esta obra muestra muy acertadamente los diferentes planes y programas económicos y sociales elaborados a nivel país en el periodo que comprende los años 1960 a 2008; a fin de constituirse en un instrumento para los agentes de política económica, académicos e investigadores y todos aquellos que tengan interés en el tema.

La Profesora Ana Leticia Carosini, con la idoneidad y profesionalidad que la caracterizan, principalmente en el ámbito de la investigación y la formación de alumnos universitarios, analiza los planes nacionales de desarrollo en el periodo objeto de estudio (1960-2008), así como los programas de gobierno que surgieron luego de la apertura democrática del país a partir del año 1989. Incluye también los aportes realizados por organismos internacionales y entidades del sector privado del país. Por tanto, representa un valioso compendio de los estudios existentes sobre el tema, que servirá como insumo imprescindible para delinear una Política Económica Nacional Integral.

La Profesora Carosini, es Economista (UNA), Master en Administración de Entidades de la Economía Social y Cooperativas-MADES por el Instituto Universitario de Economía Social y Cooperativa (IUDESCOOP) de la Universidad de Valencia-España. Especialista en Macroeconomía Aplicada y Programación Financiera del Programa Interamericano de Macroeconomía Aplicada (PIMA), de la Pontificia Universidad Católica de Chile y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Es miembro de la Red de Especialistas del Proyecto de Observatorio Iberoamericano del Empleo y la Economía Social (OIBESCOOP). Actualmente se desempeña como Docente Investigadora de Tiempo Completo y Dedicación Exclusiva (DITCODE) en la Facultad de Ciencias Económicas (FCE-UNA). La autora cuenta con varias publicaciones de su especialidad, tales como: Informe País sobre Empleabilidad y Emprendibilidad Juvenil; Análisis de las Políticas y Programas Sociales en el Paraguay; Las Políticas de Empleo en los países del MERCOSUR 1990-2003/ Estudio Nacional- Paraguay; Caracterización del mercado laboral paraguayo según el enfoque de los mercados segmentados e implicancias de política laboral; La economía de las ganancias en mercados emergentes. Una evidencia empírica: el caso paraguayo, entre otros.

No se puede soslayar que Paraguay necesita reorientar su accionar en el quehacer de la política económica instaurando una reglamentación específica, como bien se afirma en esta obra, los planes deben constituirse efectivamente en lo establecido en la Constitución Nacional de 1992, “obligatorios para el sector público e indicativos para el sector privado”. En este sentido, es imperioso fortalecer los esfuerzos realizados en los planes para disponer de un análisis de la situación inicial del país, es decir un diagnóstico; orientarse a la revisión y evaluación de lo realizado conforme a lo propuesto en planes anteriores; en cuanto a los instrumentos establecidos en los planes, se evidencia la necesidad de hacer referencia a instituciones, mecanismos legales o medidas para el logro de los objetivos y metas y por último velar que los objetivos y metas propuestos en los planes guarden coherencia con lo establecido como modelo de desarrollo. Este estudio de la realidad económica nacional realizado por la autora constituye un esfuerzo de la Facultad de Ciencias Económicas de contribuir en pos de lograr el bienestar económico y social.

Prof. Econ. Oscar S. Barrios Leiva,

Director Dirección de Investigación y Extensión

Facultad de Ciencias Económicas Universidad Nacional de Asunción

San Lorenzo - Marzo 2010

INTRODUCCIÓN

El Paraguay es un país con características peculiares cuya riqueza se patentiza no solo en sus tradiciones sino en su modelo de cultura bilingüe, incidiendo en el proceso de aceptación de su valor en cuanto a identidad nacional. Y es en este proceso que subyace su manera particular de aprender, tomar decisiones y generar modificaciones en diversos aspectos del quehacer nacional, ya que generalmente es de ritmo lento, contrapuesto al de un mundo en donde la constante es el cambio con miras al progreso.

Este proceso de adaptación al mundo cambiante y globalizado, a un ritmo propio de la cultura paraguaya, también se evidencia en la evolución económica del país; porque estudios específicos señalan que el país ha atravesado por diversas etapas, alcanzado periodos de crecimiento muy alto o de decrecimientos significativos; sin embargo no se evidencia la adopción de un modelo propio de crecimiento y desarrollo integral en el Paraguay.

Es por ello que el presente estudio surge en virtud de la necesidad de disponer, en el ámbito nacional, de un compendio de los estudios existentes sobre la Política Económica en el Paraguay, en un periodo de más de 4 décadas (años 1960-2008), que pueda servir como material de referencia para delinear una Política Económica Nacional integral, hecho que generó el interés de la Dirección de Investigación y Extensión de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Asunción de presentar este trabajo de investigación, sobre todo teniendo en cuenta el momento histórico que vive el Paraguay, dentro de un proceso de cambios en diversos aspectos, no sólo políticos sino también económicos y sociales.

En este contexto, el objetivo de esta investigación es realizar un estudio comparativo de los planes y programas económicos y sociales elaborados a nivel país, para determinar las priorizaciones y proyecciones existentes en los mismos, con miras a desarrollar una propuesta de orientaciones a ser consideradas en la definición de una Política económica y social coherente para el desarrollo sostenido y sustentable del Paraguay.

De la revisión bibliográfica realizada con respecto al tema de Política Económica, en el libro de Macroeconomía de los autores Sachs y Larraín3, se rescata la definición de la Política Económica como la actuación del Gobierno para influir en la trayectoria de alguna variable económica, en base a objetivos determinados; hasta el análisis de su evolución, composición según diversas teorías y críticas con respecto a las mismas.

La metodología utilizada en esta investigación exploratoria-explicativa se basa en lo siguiente:

1. La construcción de un marco teórico, a través de la revisión bibliográfica y documental, que permite la conceptualización y definición de la Política Económica. En cuanto a la evolución del concepto de Política económica, la misma se inicia con una Concepción Tradicional, en el marco de la Teoría Normativa de la Política Económica. Dicha Teoría Normativa, que constituye la Teoría Básica sobre el tema, surge a inicios de la década del 50, cuyo principal exponente fue el economista holandés Jan Tinbergen.

2. Asimismo, en cuanto a la Formulación de Políticas Macroeconómicas, si bien se destaca que depende de Esquemas Institucionales, en el presente estudio se adopta el denominado Marco de Referencia de Tinbergen, el cual intenta conceptualizar cómo deben actuar las autoridades económicas, para lo cual se definen Pasos Cruciales para la Formulación de la Política Económica, con sus 3 componentes de objetivos, instrumentos y modelos.

3. La utilización del método histórico de investigación, a fin de concretar el análisis histórico y coyuntural del Paraguay, apoyando el proceso de interpretación del estudio, examinando los diversos planes y programas existentes, y su evolución, a fin de definir la problemática particular de la definición de una Política Económica en el país, en el periodo objeto de estudio de 1960 a 2008.

4. El estudio de la evolución de las variables pertinentes seleccionadas considerando los diversos modelos teórico-prácticos analizados, así como las informaciones estadísticas disponibles en Organismos y entidades del sector público e instituciones del sector privado vinculados al tema, fortaleciendo el análisis con entrevistas a profesionales nacionales expertos en el tema de estudio.

El aporte de esta investigación es pertinente y también se constituye en un hito dado que, a la luz de la investigación histórica, se analiza la evolución del conjunto de instrumentos, variables y conocimientos adquiridos desde la implementación de la planificación económica en la década del

60 hasta el año 2008, considerando los avances, logros y lecciones aprendidas en el proceso.

En el marco de esta investigación se considera que los principales beneficiarios de este estudio lo constituyen:

• La comunidad académica de la FCE-UNA, estudiantes y profesores de las materias vinculadas al tema, al contar con un documento elaborado en la institución que compendia y analiza la realidad nacional como complemento a los textos principales de la materia Política Económica.

• La FCE-UNA, como institución de educación superior del país, al afianzar su proyección social, brindando servicios a la sociedad paraguaya, y a sus autoridades, con propuestas relacionadas a la toma de decisiones en el marco de una Política Económica coherente e integral.

• La sociedad paraguaya, especialmente los agentes hacedores de política, al contar con un estudio elaborado en la FCE-UNA sobre Política Económica Paraguaya que brinda el análisis del tema en forma académica, objetiva y potenciando el conocimiento y la toma de decisiones en un marco de responsabilidad social.

Este estudio se inicia con el análisis evolutivo de la conceptualización de la Política Económica a nivel mundial y regional, analizando luego los antecedentes para el caso paraguayo, diferenciando por periodos, antes del año 1989 y posterior a dicho año, para culminar con el estudio de la Política Económica en la actualidad paraguaya, hasta el 2008, lo cual permite en el último capítulo plasmar un compendio sobre probabilidades de éxito y perspectivas futuras de la Política Económica con miras a lograr el tan anhelado crecimiento sostenido que posibilite el desarrollo económico y social sustentable en el Paraguay.

INDICE

PRESENTACION - VII

PROLOGO - VIII

AGRADECIMIENTOS - IX

RESUMEN/ABSTRACT - XI

INTRODUCCIÓN - 1

CAPITULO I: EVOLUCIÓN EN LA DEFINICIÓN DE UNA POLÍTICA ECONÓMICA

I.1. Conceptualización de la Política Económica a través del tiempo - 4

I.1.1 Evolución del Concepto de Política Económica - 5

l.1.2 Teorías de la Política Económica - 6

I.1.3 Críticas al Marco de Referencia de Tinbergen - 9

I.1.4 La teoría Positiva de la Política Económica - 11

I.2. Evolución del Proceso de Formulación de la Política Económica - 12

I.2.1 Proceso de Formulación de Política Económica a nivel Mundial - 12

I.2.1.1.Decenio 1950-1960: Las teorías del despegue económico, una reducción economicista del estado en desarrollo - 13

I.2.1.2. Decenio 1960-1970: Las teorías de la dependencia o el apogeo del Economicismo - 14

I.2.1.3. Decenio 1970-1980: Teorías para el desarrollo del subdesarrollo - 14

I.2.1.4. Decenio 1980-1990: Teorías neoclásica - 15

I.2.1.5. Década del 2000: Cumbres y Acuerdos Mundiales del siglo XXI - 16

I.2.2 Proceso de Formulación de Política Económica en el ámbito Regional - 19

I.2.2.1. Década del 50: Enfoque Centro-Periferia - 19

I.2.2.2. Década del 60: Influencia política en la economía - 20

I.2.2.3. Década del 70: Promoción de exportaciones - 20

I.2.2.4. Década del 80: Democratización de América Latina - 21

I.2.2.5. Década del 90: Influencia del Consenso de Washington - 22

I.2.2.6. Década del 2000: Influencia de las Cumbres y Objetivos Mundiales - 23

I.3. La necesidad de Reformas de carácter estructural - 25

CAPITULO II: ANTECEDENTES EN LA DEFINICIÓN DE UNA POLÍTICA ECONÓMICA EN EL PARAGUAY

II.1. La Política Económica Paraguaya antes de 1989 - 30

II.1.1 Análisis de la Coyuntura Socio-Económica y Política vigente en el periodo - 30

II.1.1.1. Década del 50: Pacificación Política e Impulso inicial para el Desarrollo - 30

II.1.1.2. Década del 60: Estabilidad política y Planificación económica - 31

II.1.1.3. Década del 70: Auge socio-económico y principales tendencias socioeconómicas - 32

II.1.1.4. En la década del 80: Periodo de crisis - 33

II.1.2 Estudio de la Normativa legal y su evolución en el periodo de análisis - 33

II.1.3 Análisis del contenido de los Planes y Programas de Desarrollo. Periodo 1960-1988 - 34

II.1.3.1. Plan de Desarrollo Económico y Social para el Bienio 1965-1966 - 35

II.1.3.2. Plan de Desarrollo Económico y Social para el Bienio 1967-1968 - 39

II.1.3.3. Plan de Desarrollo Económico y Social para el Quinquenio 1971-1975 - 40

II.1.3.4. Plan de Desarrollo Económico y Social para el Quinquenio 1977-1981- 44

II.1.3.5. Plan de Impulso a la Economía Nacional - 50

II.1.3.6. Otros planes anteriores al periodo 1989 - 53

II.2. La Política Económica Paraguaya de 1989 en adelante - 53

II.2.1 Análisis de la Coyuntura Socio-Económica y Política del periodo de estudio - 53

II.2.1.1. Década de los 90: Periodo de transición política y liberalización económica - 53

II.2.1.2. Década del 2000: Periodo de ajustes y cambios socio-económicos - 55

II.2.2 Marco legal vigente en el periodo de estudio - 56

II.2.3 Estudio de los Programas de Gobiernos Democráticos 1989-2008 - 60

II.2.3.1 Programa de Gobierno. Periodo 1989-1993 - 61

II.2.3.2 Programa de Gobierno. Periodo 1993-1998 - 63

II.2.3.3 Programa de Gobierno. Periodo 1998-2003 - 66

II.2.3.4 Programa de Gobierno de Unidad Nacional 1999-2003 - 72

II.2.3.5 Programa de Gobierno 2003-2008 - 82

II.2.4 Estudio de los Planes Nacionales. Periodo 1989-2008 - 93

II.2.4.1 Plan Estratégico Económico y Social (PEES) - 94

II.2.4.2 Plan de Crecimiento con Equidad Paraguay: Paraguay 2011 - 97

II.2.4.3 Estrategia Nacional de Lucha Contra la Pobreza 2006 - 101

II.2.5. Propuestas de Planes y Estrategia País de Organismos Internacionales - 103

II.2.5.1. Planificación del Desarrollo Sostenible (PLANDES) 1998 - 103

II.2.5.2. Estudio sobre el Desarrollo Económico del Paraguay (EDEP)    2000 - 110

II.2.5.3. Objetivos de Desarrollo del Mileno (ODM) 2003 - 113

II.2.5.4. Documento del Banco Interamericano de Desarrollo Estrategia de País del Banco con Paraguay 2004-2008 - 117

II.2.5.5. Acuerdos con el Fondo Monetario Internacional - 119

II.2.5.6. Documento sobre el Programa para el Paraguay del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 2006 - 124

II.2.5.7. Paraguay: Documento de Estrategia País 2007-2013 de la Comisión Europea - 126

II.2.5.8. Informe Nacional de Desarrollo Humano Paraguay del PNUD 2008 - 128

II.2.6. Propuestas Económicas de Organizaciones del Sector Privado Paraguayo - 133

II.2.6.1. Economía Paraguaya 1986. Foro de Economía del Centro Paraguayo de Estudios Sociológicos (CPES) - 133

II.2.6.2. Propuesta de Política Económica para el Paraguay del Centro Paraguayo para la Promoción de la Libertad Económica y la Justicia Social (CEPPRO) - 134

II.2.6.3. Objetivos de Desarrollo del Milenio. Informe Alternativo de la Sociedad Civil. Paraguay 2000/2005 de la Plataforma Paraguay Sin Excusa Contra la Pobreza - 136

II.2.6.4. Visión Paraguay 2030 de la Organización    Nacional Promotora de la Estrategia de Competitividad (ONPEC) - 137

II.2.6.5. Memorándum para el gobierno 2008-2013. Propuesta del Centro de Análisis y Difusión de la Economía Paraguaya (CADEP) - 139

II.3. Análisis comparativo de los Planes y Programas. Periodo 1960-2008 - 141

II.3.1 Análisis comparativo de los Planes de Desarrollo. Periodo 1960-2008 - 141

II.3.2 Análisis comparativo de los Programas de Gobierno. Periodo 1989-2008 - 145

CAPITULO III: ANÁLISIS DE LA APLICABILIDAD DE LA POLÍTICA ECONÓMICA EN EL PARAGUAY - 149

III.1. Avances y Resultados de los objetivos y metas de Política Económica en el Paraguay   - 149

III.1.1. Análisis comparativo de la década del 60 - 149

III.1.2. Análisis comparativo de la década del 70 - 155

III.1.3. Análisis comparativo de la década del 80 - 161

III.1.4. Análisis comparativo de la década del 90 - 166

III.1.5. Análisis comparativo de la década del 2000 - 177

III.1.6. Análisis Comparativo Estadístico Documental de los Sectores Sociales - 188

III.1.6.1 Análisis comparativo estadístico documental del Sector Educación - 189

III.1.6.2 Análisis comparativo estadístico documental del Sector Salud - 191

III.1.6.3 Análisis comparativo estadístico documental de las Principales Variables del Mercado Laboral Paraguayo - 194

III.1.6.4 Análisis comparativo estadístico documental sobre el tema de la Pobreza en el Paraguay - 201

III.2 Condiciones inherentes a la aplicabilidad de las medidas de Política Económica en el Paraguay - 203

CAPITULO IV: CONTRIBUCION ACADEMICA DE LA FCE-UNA EN LA DEFINICIÓN DE LINEAMIENTOS BASICOS PARA LA ELABORACION DE UNA POLITICA ECONÓMICA COHERENTE EN EL PARAGUAY - 207

IV.1 Perspectiva actual y futura del proceso de elaboración de la Política Económica en el Paraguay desde el año 2008 - 207

IV.1.1 Marco legal e institucional vinculado al proceso de elaboración de la Política Económica en el
Paraguay a partir del año 2008 - 207

IV.2 Lineamientos para obtener mayor Probabilidad de Éxito y perspectivas futuras en la elaboración de la Política Económica en el Paraguay desde la Visión académica de la FCE-UNA - 212

IV.2.1 Lineamientos básicos desde el ámbito académico a considerar en la construcción de una Política Económica - 212

IV.2.2 Definición de Visión País desde el punto de vista académico - 214

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES - 218

BIBLIOGRAFÍA - 223

ANEXOS - 231